Під час підготовки розділу про корінні народи Центром інформації та документації кримських татар були використані дослідження Центру плюралізму при Інституті демократії ім. П.Орлика, а також проекти документів, розроблених у 1996-1997 роках Робочою групою Міністерства юстиції України, створеною відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 636 від 11 серпня 1995 року “Про заходи щодо розв’язання політико-правових, соціально-економічних та етнічних проблем в Автономній Республіці Крим”. До складу Робочої групи разом з працівниками Міністерства юстиції України входили також народні депутати України, вчені і незалежні експерти від громадських організацій. Підготовлені Робочою групою проект “Концепції державної політики України щодо корінних народів” і проект Закону “Про статус кримськотатарського народу” пройшли міжнародну експертизу й одержали позитивні відгуки від авторитетних міжнародних організацій та експертів.

Проект

Концепція
державної політики України щодо корінних народів

Зміст

1. Загальні положення.
2. Права корінних народів у контексті міжнародних стандартів щодо прав та свобод людини.
3. Корінні народи та державна етнонаціональна політика України.
4. Корінні народи і проблема репатріації депортованого кримськотатарського народу.
5. Заходи по реалізації державної політики України щодо корінних народів.

I. Загальні положення

Ухваленням Декларації про державний суверенітет, Акту про незалежність, Декларації прав національностей, закону про національні меншини Україна проголосила курс на розбудову такої держави, яка забезпечує рівність і право на вільний розвиток усіх її громадян незалежно від їхнього етнічного походження, віросповідання, мовних та культурних традицій і особливостей. Тим самим держава і суспільство беруть на себе відповідальність не тільки за відродження та вільний розвиток титульної нації, але й за збереження та створення передумов відновлення та розвитку національно-культурного життя інших етнічних, мовних, релігійних груп, які проживають в українській державі. Прийнятий у червні 1992 року Закон України про національні меншини став важливим кроком до втілення саме таких підходів до етнонаціональної політики. Але протягом останніх років виявилося, що цей закон, попри всі його позитивні риси, не повністю враховує особливості етнополітичної, етнодемографічної та міграційної ситуації в Україні. Зокрема, цим законом та іншими законодавчими актами не враховано наявності на території України етнічних груп, які у відповідності до критеріїв та норм сучасного міжнародного права можуть набути статус корінних народів.

Прийняття Верховною Радою Основного Закону - Конституції України - стало новим важливим етапом у розбудові української державності. Водночас, Конституцією підтверджено неухильне дотримання Україною демократичного шляху свого розвитку, зокрема курсу на вдосконалення внутрішнього законодавства і приведення його у відповідність з сучасними нормами регіонального європейського та міжнародного права.

Важливим є й те, що в текст Основного Закону України вперше запроваджено термін “корінні народи”. Зокрема, у п. 3 статті 92 підкреслено, що права корінних народів визначаються законами та законодавчими актами України. Власне цим і обумовлена необхідність вироблення концепції державної політики України в галузі прав корінних народів, термінової розробки та прийняття відповідних законів.

Ухвалення Концепції стимулюватиме подальшу законотворчу діяльність в цій новій для нашої держави галузі національного та міжнародного права.

Слід враховувати, що загальні тенденції у стосунках розвинутих демократичних держав з корінними народами, які проживають на їх територіях, свідчать про принципові зміни у позиціях урядів, які відбулися протягом останніх десятиріч. Такі зміни зафіксовано низкою законодавчих актів у національних законодавствах країн Північної Європи, Америки, Нової Зеландії, також у окремих статтях та положеннях міжнародних декларацій, конвенцій, міждержавних угод, іншими міжнародно-правовими документами. Про підвищену увагу до проблем корінних народів свідчить проголошене ООН Міжнародне десятиріччя корінних народів світу. Тим самим міжнародне співтовариство визнало невід`ємну гідність та унікальний внесок корінних народів у розвиток та багатоманітність світових надбань, важливу роль збереження ідентичності корінних народів для подальшого розвитку людської цивілізації. Зростає усвідомлення того, що культурне розмаїття, яке включає в себе велику кількість співіснуючих етнічних, мовних, релігійних угруповань, є запорукою динамізму поліетнічних суспільств, до яких належить і Україна, їхньої відкритості, здатності до співробітництва та плідного діалогу з іншими країнами. Збереження самобутніх культур та гармонійне співіснування їх носіїв з домінуючими націями є альтернативою курсу на уніфікацію суспільства та асиміляцію меншин. Така політика притаманна тоталітарним державам, нездатним повноцінно інтегруватися у сучасне світове співтовариство і тим самим приречених на самоізоляцію. Увагу до збереження ідентичності та створення умов подальшого розвитку мовних, культурних, соціальних та духовних цінностей не тільки титульного етносу, але й окремих етнічних груп в межах національних держав, яскравим прикладом якої є державна політика скандинавських країн, можна вважати логічним продовженням традиції толерантного ставлення до етнічних груп, притаманної європейській цивілізації.

Таким чином, обраний Україною курс на збереження та розвиток разом з титульною українською нацією, всього розмаїття та різнобарв`я великих і малих етносів, груп, народів є запорукою успішного розвитку та майбутньої зрілості української політичної нації, її внеском в процес європейської інтеграції. Водночас, розробка, обґрунтування та здійснення державної політики щодо корінних народів - це і конкретний внесок України у реалізацію проголошеної ООН Програми Дій у рамках Міжнародного десятиріччя корінних народів світу. Ухвалення цієї концепції має також стимулювати участь України у роботі над Проектом декларації прав корінних народів, дає підстави мати свого представника у складі відповідної Робочої групи Комісії з прав людини ООН.

Згідно з існуючими нормами сучасного міжнародного права, об’єктивними критеріями при визначення того, які саме етнічні групи в Україні належать до корінних народів, треба вважати: а) походження від предків, які споконвіку населяли певні географічні регіони України в її сучасних державних кордонах; б) збереження культурної, мовної, релігійної групової ідентичності, відмінної від ідентичності як титульного етносу, так і національних меншин України, і прагнення до збереження та розвитку такої ідентичності; в) існування власних історичних традицій, соціальних інституцій, систем та органів самоврядування, інших традиційних інституцій; г) відсутність етнічно спорідненої національної держави або батьківщини поза межами України.

В усіх міжнародно-правових документах стосовно корінних народів підкреслена необхідність враховувати, крім низки об’єктивних критеріїв, і так званий суб’єктивний критерій, тобто, самоідентифікацію членів даної етнічної групи. В Конвенції МОП N 169 та у вищезгаданому дослідженні Мартінеца-Кобо самоідентифікацію навіть визнано “фундаментальним критерієм” належності до корінних народів. Тому цей критерій необхідно застосовувати і при вирішенні питання про надання статусу корінного народу певним етнічним групам України.

З наведеного вище випливає, що в Україні етнічною групою, яка відповідає всім наведеним вище критеріям належності до корінних народів, є кримськотатарський народ. Його традиційні органи самоврядування - Курултай (Національна Асамблея), який приймає рішення по питаннях, найбільш важливих для всього кримськотатарського народу, і Меджліс, який обирають на сесіях Курултаю і який є головним репрезентативним органом народу в період між сесіями Курултаю.

Питання про інші етнічні групи - гагаузів, кримчаків, караїмів - також можна розглядати в контексті корінних народів України. Але для надання ним такого статусу необхідно, в першу чергу, самовизнання їх такими, їхнє власне бажання набути такого статусу, та створення чи відновлення ними власних традиційних культурних чи соціальних інституцій та структур самоврядування.

II. Права корінних народів у контексті міжнародних стандартів щодо прав та свобод людини.

Проблема прав корінних народів має свою специфіку, яка відрізняє її від загальної проблеми прав меншин, зокрема, прав національних меншин. Хоча ці категорії прав дещо подібні, але вони не тотожні. Принципова відмінність полягає в тому, що хоча корінні народи не є титульними етносами, але вони споконвіку проживали на територіях сучасних незалежних держав, вважають ці території своєю батьківщиною і зберігають з ними особливо міцні духовні зв‘язки. До того ж, на відміну від національних меншин, корінні народи не мають власних національних держав поза межами країн свого постійного проживання, що унеможливлює захист їхніх прав за допомогою такого потужного інструменту, як укладання двохсторонніх “симетричних” міждержавних угод. Тому проблема прав корінних народів - це нагальна проблема здійснення такого демократичного режиму, в якому були б втілені принципи надійного захисту прав та інтересів вразливих меншин у їхніх стосунках з домінуючою більшістю. Права корінних народів - це й окрема сфера захисту прав і свобод людини, яка поєднує в собі два виміри - індивідуальний та колективний. Водночас, забезпечення прав корінних народів та національних меншин сприяє політичній стабільності поліетнічних країн, особливо в перехідні періоди їхнього розвитку. Тому ця проблема має безпосереднє відношення до національної та регіональної безпеки.

Таким чином, вирішення проблеми захисту прав не тільки національних меншин, але й корінних народів повинно стати одним із пріоритетів внутрішньої політики України, важливою умовою збереження миру і зміцнення стабільності в Європі.

Універсальні міжнародні документи, які визначають загальні принципи прав “народів”, в тому числі корінних народів, - це Хартія і статут ООН; Конвенція по запобіганню злочину геноциду та покарання за нього; Конвенція проти дискримінації в галузі освіти; Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації; Резолюція 1514 Генеральної Асамблеї ООН 1961 р. про надання незалежності колоніальним країнам та народам спільна стаття 1 двох Міжнародних Пактів 1966 р. (відповідно, про соціальні, економічні та культурні права і про громадянські та політичні права); Декларація принципів міжнародного права стосовно дружніх відносин між державами відповідно до Хартії ООН (Додаток до Резолюції 2625 (ХХV) Генеральної Асамблеї ООН 1970 р., яку було ухвалено без голосування, що підкреслює надзвичайну важливість цього документу).

Більш спеціалізованими міжнародними інструментами захисту прав корінних народів є Конвенція N 107 і Конвенція N 169 Міжнародної Організації Праці (детальнішу інформацію щодо цих та інших інструментів міжнародного права подано у Пояснювальній Записці та Додатках до Проекту Концепції).

Найбільш детально розроблені правові норми та стандарти стосовно прав корінних народів містяться у Проекті Декларації прав корінних народів, підготовленому Робочою групою по корінних народах у структурі ООН. Тривала (протягом десяти років) робота над Проектом Декларації наближається до свого логічного завершення, тобто, ухвалення Генеральною Асамблеєю ООН.

Визначені цими документами права корінних народів стосуються досить широкого кола культурних, соціально-економічних та політичних прав; специфіка прав корінних народів полягає в тому, що вони мають як індивідуальний, так і колективний вимір.

Найважливіші права корінних народів охоплюють:

• право на такі специфічні форми самовизначення, як автономія або самоврядування в усіх питаннях, які стосуються їхніх власних справ та потреб в таких сферах як культура, релігія, освіта, інформація, охорона здоров’я, будівництво житла, соціальний захист, працевлаштування, економічна діяльність, захист навколишнього середовища, контроль над земельними та іншими ресурсами. Корінні народи мають також право на фінансову підтримку держав та міжнародних інституцій для виконання цих автономних функцій;
• право на активну співпрацю з державними органами влади на всіх рівнях прийняття політичних рішень у питаннях, які стосуються прав та інтересів корінних народів;
• право на вільний розвиток та зміцнення своїх окремішних політичних, економічних, соціальних та інших характеристик та правових систем, із збереженням водночас права на повноцінну участь у політичному, економічному, соціальному та культурному житті держав, на території яких вони проживають;
• право на збереження, ефективне відновлення та передачу наступним поколінням своїх культурних традицій та духовних цінностей, в тому числі власної історії, мови, усної традиції, філософії, письменності та літератури, географічних назв, власних імен та прізвищ;
• колективне та індивідуальне право не бути підданими геноциду, етноциду чи асиміляції іншими культурами, притаманними домінуючій більшості населення, шляхом застосування законодавчих, адміністративних чи інших заходів;
• право не бути примусово переселеними з територій свого постійного або традиційного перебування;
• право на одержання справедливої компенсації за всі акції, спрямовані на позбавлення власної землі, майна, духовної та культурної спадщини, історичних пам’яток, матеріальних та духовних цінностей;
• право вільного доступу до всіх форм освіти, в тому числі право на впровадження та управління власними освітніми системами та інституціями для навчання рідною мовою;
• інші права.

Таким чином, прийняття Концепції державної політики щодо корінних народів і відповідних законів вводить Україну у загальний рух демократичних країн світу, спрямований на вироблення і здійснення універсального режиму прав і свобод людини, невід’ємною частиною якого є права корінних народів. Такі кроки допомагають подолати спадщину минулих режимів, коли ставлення до малих етносів з боку держави базувалося на політиці відвертої або більш витонченої асиміляції, що вже призвело до незворотних втрат шляхом насильницького або ненасильницького “розчинення” малочисельних самобутніх меншин, створення умов для їх поглинення домінуючою більшістю.

III. Корінні народи та державна етнонаціональна політика.

Становлення України як демократичної соціальної правової держави з поліетнічним складом населення потребує вирішення цілого комплексу проблем, серед яких найважливішою є створення сприятливих умов для розвитку українського етносу, корінних народів, національних меншин. Своєчасне і кваліфіковане розв`язання протиріч, що об`єктивно виникають у сфері міжетнічних відносин, є запорукою громадянського миру і зміцнення державності в Україні.

Шлях, який обрала Україна - це побудова такої держави, яка буде дотримуватися принципу національних інтересів та національних пріоритетів у державному та суспільно-політичному, а не в етнічному значенні. Об`єднуючим чинником у процесі державотворення стала ідея України як Вітчизни всіх громадян, що пов`язали свою долю з українською землею.

У своїй політиці у сфері міжетнічних відносин держава дотримується принципу плюралізму - підтримки і розвитку етнічної та культурної самобутності всіх національностей країни. Водночас держава сприяє зміцненню єдності та солідарності всього українського суспільства, формуванню у свідомості громадян загальноукраїнської самосвідомості та патріотизму.

Державна політика України щодо корінних народів є складовою частиною загальної етнонаціональної політики, основними напрямками якої є:

• забезпечення рівних конституційних прав і свобод усім громадянам незалежно від раси, національності, етнічного походження;
• перетворення поліетнічності суспільства, його багатокультурності в консолідуючий фактор розвитку громадянського суспільства;
• створення сприятливих умов для розвитку титульного етносу, корінних народів, національних меншин;
• інтеграція в українське суспільство етнічних груп, які були незаконно депортовані, здійснення заходів щодо їх політичної, правової, соціальної і культурної реабілітації;
• утвердження у міжетнічних відносинах атмосфери толерантності, дружби, взаємної довіри, поваги до мови, культури, традицій, звичаїв і релігій всіх етнічних груп;
• зміцнення гарантій, які виключали б прояви екстремізму, ксенофобії, дискримінацію громадян за національною, релігійною або мовною ознаками;
• вдосконалення правових основ регулювання міжнаціональних відносин, включаючи розробку та прийняття законодавчих актів щодо корінних народів.

IV. Корінні народи і проблема репатріації депортованого кримськотатарського народу

Уявлення про наявність зв’язку між двома проблемами - репатріації та інтеграції громадян колишнього Радянського Союзу, депортованих з території сучасної України за національною ознакою, та захистом прав корінних народів, - потребує з’ясування того, які саме етнічні групи в Україні підпадають водночас і під визначення “корінні народи”, і під поняття “депортовані народи”.

До останнього часу, у багатьох документах і проектах законодавчих актів України, спрямованих на вирішення проблем депортованих, застосування терміну “депортовані народи” охоплювало всі етнічні груп та окремих громадян, депортованих на підставі їхньої належності до певної національності. Проте, протягом 1995 - 1996 рр. відбулися спроби ввести ці поняття у більш чіткий, зокрема юридичний, контекст. Цим питанням було приділено великої уваги в процесі підготування широкомасштабної конференції по міграційних процесах, біженцях і зв’язаних з цим проблемах в країнах СНД (Женева, 30 - 31 травня 1996 р.). Зокрема, термінологічні аспекти були детально обговорені під час субрегіональної зустрічі урядових експертів у Києві у вересні 1995 р. Згідно пропозиції представників України, було прийняте наступне робоче визначення: депортованими народами слід вважати такі народи, “які внаслідок державної політики під час радянського періоду були депортовані з території їхнього традиційного перебування, і яким було заборонено повернутися й облаштуватися на землях, де вони раніше проживали”.

Інші етнічні групи та особи, також депортовані з Криму внаслідок їхньої належності до певної національності, підпадають під визначення “національних меншин”, чиї права захищені відповідним законом України від червня 1992 року.

Як наголошується у новій Конституції України, український народ проголосив не тільки повагу до прав людини, але й необхідність вироблення реальних механізмів захисту та забезпечення прав людини та меншин. В контексті прав раніше депортованого корінного народу це означає, у відповідності з принципами міжнародного права, необхідність відшкодування (репарації) жертвам брутальних порушень прав людини минулими режимами шляхом реституції, компенсації, реабілітації, сатисфакції та гарантії неповторення таких дій.

Керуючись загальновизнаними принципами і нормами міжнародних документів стосовно прав людини, Україна надаватиме першочергового значення розробці нормативно-правової бази повернення, розселення та облаштування раніше депортованого кримськотатарського народу, а також - загальної концепції соціально-економічної модернізації південного регіону України.

Складнощі соціально-професійної адаптації (інтеграції) раніше депортованих кримських татар та інших репатріантів вимагають створення в місцях їх розселення сучасного ринку праці з єдиною системою інформування про робочі місця, професійну орієнтацію, навчання і перепідготовку.

Держава дбатиме про створення сприятливих умов (з урахуванням всього комплексу політичних, соціально-економічних та інших обставин) для відродження в окремих районах традиційного землеробства, яким займалися депортовані, за умови його відповідності сучасним екологічним вимогам.

Політика України в питаннях розселення депортованих осіб, що належать до корінного народу, має бути зорієнтованою на забезпечення компактності їхнього проживання з метою створення сприятливих умов для задоволення їхніх етнічних, культурних та духовних потреб.

Українська держава гарантує репатріантам право на збереження та розвиток культурної спадщини, право на отримання освіти рідною мовою тощо. Таке право в окремих випадках - таких, як відродження та збереження мови й культури корінного народу - має бути гарантованим державною політикою яка передбачатиме, зокрема, реалізацію вищезгаданих прав за рахунок державного бюджету України та участі інших країн СНД. Саме такий підхід забезпечуватиме реальне рівноправ’я корінного народу та сприятиме всебічній участі як окремих громадян, так і їх спільнот в консолідаційних процесах українського суспільства.

До вирішення проблеми облаштування раніше депортованого корінного народу необхідно активніше залучати фінансову і матеріальну підтримку державних, громадських та благодійних організацій країн Європи та Північної Америки, діаспори, міжнародних організацій та фондів.

V. Заходи по реалізації державної політики щодо корінних народів

• Привести внутрішнє законодавство у відповідність з міжнародними нормами та стандартами в галузі прав людини та корінних народів;
• розробити закон України про статус кримськотатарського народу, яким будуть врегульовані питання про статус Меджлісу, представництво в органах місцевої законодавчої та виконавчої влади і в Парламенті України, інші негайні питання;
• приєднатися до Конвенції МОП № 169 “Про корінні народи та народи, що ведуть племінний спосіб життя у незалежних країнах”;
• через відповідні міжнародні інституції сприяти активнішій участі держав-донорів у реалізації Програми ПРООН стосовно надання Україні допомоги для здійснення репатріації кримських татар. Сприяти координації програм ОБСЄ, ПРООН, УВКБ ООН, МОМ щодо репатріації та інтеграції раніше депортованого кримськотатарського народу та інших груп депортованих;
• взяти активну участь у розробці проекту Декларації ООН щодо корінних народів, зокрема, у рамках Робочої групи Комісії з прав людини ООН;
• розробити механізм досягнення згоди країн СНД щодо практичного вирішення проблем набуття громадянства репатріантами, надання їм компенсацій, сприяння добровільному поверненню. Створити постійно діючі робочі групи для регулярного обговорення та вирішення цих та інших питань;
• підготувати пропозиції щодо механізму реалізації ратифікованої Україною Угоди з питань, пов`язаних з відновленням прав депортованих осіб, національних меншин і народів, підписаної країнами СНД у м. Бішкеку (9 жовтня 1992 р.);
• розробити національну програму інтеграції депортованого корінного народу в українське суспільство; максимально використати досвід та інструментарій міжнародних та неурядових організацій в галузі мирного вирішення міжетнічних та міжрелігійних конфліктів;
• з метою законодавчого врегулювання ситуацій, пов`язаних з поверненням на свою історичну батьківщину раніше депортованого народу, а також осіб, що належать до інших категорій депортованих, прийняти на загальнонаціональному рівні акти про відновлення їх прав. При розробці цих документів слід врахувати норми міжнародно-правових документів у галузі прав людини та гуманітарного права, досвід держав, які раніше мали справу з аналогічними проблемами;
• негайно вирішити питання про надання громадянства України депортованим особам, які належать до корінного народу, їхнім дітям та онукам у разі повернення на постійне проживання згідно з чинним законодавством шляхом прийняття відповідних змін до закону про громадянство;
• визначити заходи по забезпеченню реальних можливостей участі осіб, що належать до корінного народу, у приватизації та економічних реформах.
• внести пропозиції до проекту республіканського бюджету Автономної Республіки Крим щодо включення до нього коштів на будівництво об`єктів для депортованих кримських татар і осіб інших національностей, які повернулися та проживають в Криму.
• розглянути питання про виділення кримським республіканським центром зайнятості коштів на створення додаткових робочих місць з урахуванням потреб у працевлаштуванні депортованих кримських татар і осіб інших національностей, які повернулися та проживають в Автономній Республіці Крим;
• заохочувати розробку загальнодержавних та місцевих програм соціально-економічного розвитку, зорієнтованих передусім на збереження основ життєдіяльності кожного етносу, вирівнювання можливостей їхнього розвитку;
• створити умови для реалізації етнонаціональної політики по всій вертикалі, включаючи створення, зокрема, Координаційної Ради з міжнаціональних відносин (Верховна Рада та Уряд), до якої мають увійти представники національно-культурних товариств та інших неурядових організацій, які представляють інтереси корінних народів та національних меншин України;
• сприяти створенню умов довір`я, діалогу між корінними народами та іншими групами населення, що проживають на їх історичній батьківщині; надавати особливу увагу міжетнічним відносинам в районах повернення й облаштування депортованого кримськотатарського народу та інших категорій депортованих, сприяти міжнародному контролю за дотриманням прав людини;
• розробити спеціальні заходи по відзначенню Міжнародного десятиріччя корінних народів світу.