Зовнішнє втручання у внутрішні етнополітичні конфлікти: участь Верховного Комісара ОБСЄ з питань національних меншин у розв’язанні кримської та кримськотатарської проблем1

Хоча впродовж тривалого історичного часу етнічні, імперські, релігійні та інші форми широкомасштабної соціальної організації співіснували й змагалися між собою, десь від сімнадцятого століття панівною формою стають незалежні держави². Вони утверджуються не лише як головні дійові особи у міжнародних відносинах, а й головні об'єкти лояльності своїх громадян. Аби зміцнити цю лояльність, держави вдавалися до більш чи менш жорстких уніфікаційних і подекуди сегрегаційних дій, спрямованих на творення з громадян націй як спільнот, належність до котрих мала би безперечний пріоритет у структурі соціальних ідентичностей їхніх членів. Такі дії зазвичай викликали спротив партикулярних етнічних, релігійних чи регіональних спільнот, що нерідко призводило до кривавих конфліктів. Втім, усталені держави з потужним етнокультурним ядром здійснили націотворчі проекти більш-менш успішно, а головним чинником міжнародної нестабільності були саме конфлікти між державами.

Протягом двадцятого століття, а особливо другої його половини, монопольну позицію держав як легітимних акторів у міжнародних відносинах поставлено під сумнів. З одного боку, цьому сприяв розпад культурно різнорідних імперських та колоніальних систем, що не змогли перешкодити здійсненню альтернативних проектів творення політичної ідентичності, заснованих головно на етнічному принципі. Нові номінально національні держави були не лише слабкі адміністративно, але й усе ще далеко не однорідні етнокультурно, тож не мали для частини своїх громадян достатньої леґітимності й не завжди могли ефективно забезпечити їхню лояльність засобами заохочення чи навіть примусу. Етнічні спільноти стали головним об'єктом колективної ідентичності, а відтак - важливим чинником політичного життя, активність якого була спрямована на протидію націоналізаторським зусиллям держави (для титульних чи панівних груп, навпаки, на підтримку цих зусиль) або ж на боротьбу з іншими спільнотами. З другого боку, руйнівні війни й економічні кризи засвідчили недостатню ефективність держав у забезпеченні економічного добробуту й особистої безпеки їхніх громадян. За таких умов дедалі більшого впливу набували також наднаціональні форми організації. Наддержавні (світові й регіональні) та недержавні транснаціональні (економічні, екологічні, релігійні тощо) організації не лише стали важливим чинником на міжнародній арені, але й щораз активніше втручалися у внутрішні справи держав, саме уявлення про які таким чином зазнало істотних змін.³

У цій статті нас цікавитимуть, передусім, організації першого типу, членами яких є суверенні держави, які впродовж останніх півстоліття стали найпотужнішим засобом обмеження суверенітету в ім'я утвердження вартостей, що їх усі учасники погодилися вважати спільними. Трьома найважливішими функціями цих організацій були забезпечення міжнародного миру, безпеки та стабільності; захист і утвердження прав людини; сприяння міжнародній економічній співпраці. Конфлікти між державою та етнічною групою чи між різними такими групами не відразу стали однією з важливих сфер уваги та втручання з боку міжнародних організацій, оскільки ці проблеми довгий час розглядалися як, з одного боку, менш важливі, порівняно з названими вище, а з другого, суто внутрішні. Проте, виконуючи свої головні функції, особливо перші дві, ці організації мусили мати справу і з такими конфліктами.

Головним мотивом їхнього втручання, пояснюваного турботою про права дискримінованих недемократичними режимами етнічних меншин, був страх, що внутрішні конфлікти (учасників яких нерідко підтримують інші держави, зокрема, етнічно споріднені) можуть поширитися поза національні кордони й створити загрозу регіональному миру та стабільності інших держав. Особливо помітним цей страх став після закінчення "холодної війни" та падіння тоталітарного режиму в одній з супердержав, що вивільнило до того стримувану енергію етнополітичного протистояння й призвело до низки кривавих конфліктів на посткомуністичному просторі. Хоча цей "вибух" етнічних конфліктів був продовженням тенденції, що існувала вже понад три десятиліття, поширення кривавих воєн на Європу та наочна демонстрація їхніх руйнівних наслідків телебаченням сприяли більшому розумінню світовою громадськістю стратегічного та гуманітарного виміру цієї проблеми. Запізніле усвідомлення того, що "конфлікти з приводу прав і вимог етнічних груп спричинили за п'ять десятиліть після Другої світової війни більше лиха й забрали більше людських життів, аніж будь-який інший тип локальних, релігійних чи міжнародних конфліктів"⁴, змусило політиків вдатися до рішучих дій задля припинення цих конфліктів, у т.ч. використовуючи ресурси провідних міжнародних організацій. Головна роль у відверненні та врегулюванні конфліктів на європейському континенті належала Організації з безпеки та співпраці в Європі (ОБСЄ; до 1994 року - Нарада з безпеки та співпраці в Європі, НБСЄ).

ОБСЄ та її Верховний комісар із питань національних меншин

Поставши 1975 року як біполярний форум задля запобігання міжблоковому конфліктові, із послабленням стратегічної та ідеологічної конфронтації між Сходом і Заходом НБСЄ розвинула гуманітарний вимір (human dimension) своєї діяльності, тобто захист і підтримку демократії та прав людини. В галузі міжетнічних відносин цей новий вимір було втілено, зокрема, в таких принципах: І) права людини не обмежуються недискримінаційним ставленням до осіб, а передбачають також колективне наділення етнічних меншин освітніми, соціальними та політичними правами; 2) "питання, що стосуються національних меншин, не є суто внутрішньою справою відповідних держав", а отже, можуть бути предметом легітимного втручання міжнародних організацій"⁵.

Після 1991 року в НБСЄ почався процес інституційної трансформації від двоблокового форуму до багатосторонньої структури сприяння безпеці (що відбився, зокрема, в перейменуванні наприкінці 1994 року Наради на Організацію). Необхідність цього процесу була тим очевиднішою, що конфлікти початку 90-х, зокрема, війна в колишній Югославії, продемонстрували неадекватність засобів, успадкованих від часів "холодної війни", для реагування на виклики нової доби. Не маючи військових засобів на миротворчі операції, організація зберегла орієнтацію на запобігання збройним конфліктам, але наголос дедалі більше робила не на міждержавні, а на внутрішньодержавні конфлікти, що становили загрозу для європейської безпеки (тлумаченої в широкому сенсі, з гуманітарним виміром включно). Небезпеку виникнення таких конфліктів Гельсінська Декларація 1992 року пов'язувала вже не з воєнно-стратегічним протистоянням між великими державами, а з "економічним занепадом, соціальними тертями, агресивним націоналізмом, нетолерантністю, ксенофобією", а також "брутальними порушеннями зобов'язань НБСЄ в галузі людських прав і підставових свобод, в тім числі пов'язаних із національними меншинами"⁶.

Наголос на етнічних конфліктах зумовив структурні зміни в НБСЄ, зокрема, організація почала надсилати довготривалі місії в країни, де виникали такі конфлікти, запровадила посаду Верховного комісара з питань національних меншин (ВКНМ). Місії працювали протягом певного часу під пильним контролем керівних органів ОБСЄ і в сферах, чітко визначених у кожному випадку відповідним мандатом, але мали зазвичай ширший обсяг діяльності, що міг охоплювати, окрім етнічних проблем, демократизацію політичної системи, права людини, свободу слова та засобів масової інформації й часом навіть економічний розвиток.

Натомість, Верховний комісар був набагато самостійніший у своїх діях, і міг сам визначати час і великою мірою також характер свого втручання в той чи той конфлікт, але, як говорить сама назва його посади, міг мати справу лише з питаннями, що так чи інак стосувалися національних меншин⁷. Хоча у врегулюванні двох найпомітніших етнополітичних конфліктів у пострадянській Україні - кримського та кримськотатарського - брали участь обидві ці інституції, в центрі нашої уваги стоятиме ВКНМ.

Посаду Верховного комісара з питань національних меншин створено рішенням Гельсінського самміту НБСЄ навесні 1992 року. Згідно з мандатом, ВКНМ покликаний забезпечувати “раннє попередження" та, якщо потрібно, "ранню дію" щодо пов'язаних із національними меншинами тертів, які, на його думку "мають потенціал перерости в конфлікт у реґіоні НБСЄ, що загрожуватиме миру, стабільності чи відносинам між Державами-учасницями"⁸. Отже, ВКНМ є "інструментом запобігання конфліктам на якомога ранішій стадії", головними функціями якого, за окресленням першого їх виконавця, є, з одного боку, стримувати тертя й сприяти їх деескалації, а з другого -"сигналізувати" [act as a “tripwire”] керівним органам ОБСЄ, якщо ці тертя десь переходять межу, за якою він сам уже не може їх стримувати⁹. Щоб адекватно реагувати на тертя до того, як вони переростають у відкритий конфлікт, Верховний комісар має звертати увагу також на їхні глибинні причини, що часом лежать поза межами етнічних відносин і стосуються ширших політичних і економічних проблем відповідного суспільства. Тому він поєднує безпеку у вузькому сенсі відсутності збройних конфліктів та безпеку в широкому сенсі, що охоплює також інституційні передумови суспільної стабільності (демократію, права людини, економічну свободу тощо). Це означає, що хоча ВКНМ є перш за все інструментом безпеки, а не гуманітарного виміру, цей вимір відіграє важливу роль у досягненні поставлених перед ним завдань. Чинний Верховний комісар визнавав цю важливість, проводячи різницю між короткотерміновим відверненням конфлікту, зорієнтованим на деескалацію та стабільність, і запобіганням їх виникненню на тривалу перспективу, метою якого є безпека в широкому сенсі. Хоча мандат наголошує передусім короткотермінові завдання, тривке розв'язання глибинних проблем, що породили конфлікт, неможливе без довготермінового врегулювання (що ним мають перейматися й інші інституції ОБСЄ)¹⁰. Зв'язок двох вимірів діяльності ВКНМ виявляється також у тому, що одним із його передбачених мандатом завдань є "сприяти діалогові, довірі та співпраці" між учасниками конфлікту: ці необхідні передумови короткотермінового компромісу водночас створюють фундамент для тривкого примирення інтересів сторін.

Запроваджений інструмент має кілька новаторських для ОБСЄ рис, що полягають у залученні до запобігання конфліктам посередника, який може втручатися на ранніх стадіях конфліктів, діяти великою мірою незалежно, а головне, є недержавною інституцією (і може працювати, зокрема, з недержавними учасниками без посередництва урядів). Ці риси реалізуються через визначені в мандаті принципи діяльності ВКНМ, найважливішими з яких є незалежність, конфіденційність і безсторонність.

Перший принцип означає незалежність не лише від сторін конфлікту (зокрема, Верховний комісар може відвідувати відповідну країну навіть без згоди її уряду й вільно вибирати, з ким зустрічатися й про що говорити), а й, до великої міри від інших органів ОБСЄ. Умова конфіденційності покликана примирити потребу запровадження інституції для раннього попередження про конфлікти та острах деяких урядів, що її втручання й навіть сам факт існування можуть провокувати учасників конфліктів висувати радикальніші вимоги, аби привернути до себе більшу увагу. Нарешті, принцип безсторонності передбачає, що ВКНМ не може підтримувати жодної зі сторін конфлікту. Зокрема, він не є комісаром для захисту меншин (своєрідним міжнародним омбудсменом), що виявляється в явно сформульованій у мандаті забороні розглядати скарги на порушення прав конкретних членів національних меншин. Іншим формальним обмеженням є неможливість втручатися в ситуацію, пов'язану з використанням терористичних засобів.

Дослідники вважають, що це обмеження було накинуте певними впливовими державами-учасницями (зокрема, Великою Британією та Туреччиною), аби запобігти втручанню Верховного комісара в етнополітичні конфлікти на їхній території¹¹. Відтак його діяльність виявилася, по суті, обмеженою посткомуністичними теренами, де, втім, конфліктів між новопосталими й не досить легітимними державами та зорієнтованими на потенційно дезінтеґративний для суспільства обсяг прав меншинами було справді найбільше.

Мандат ВКНМ залишає нез'ясованими деякі важливі питання. Не конкретизовано, зокрема, що таке "раннє" втручання, за якими критеріями треба оцінювати ризик ескалації конфлікту та якими засобами сприяти діалогові; не згадано й про те, якими мають бути відносини між ВКНМ та місіями ОБСЄ. Але чинний комісар, на думку деяких авторів, використав ці нечіткості на свою користь, запровадивши власні критерії та засоби.¹² Зокрема, він використав головну лакуну мандату - брак означення поняття "національні меншини", притаманний також іншим документам ОБСЄ. Прагматичний і гнучкий підхід першого ВКНМ відбився в його широко цитованій фразі, сказаній невдовзі після вступу на посаду: "... існування меншини питання не означення, а факту. [...] Наважуся сказати, що я знаю [про існування] меншини, коли бачу її". Водночас він не лише послався на твердження Копенгагенського документа ОБСЄ, що належність до меншини є справою особистого вибору, а й запропонував широке тлумачення її як "групи з мовними, етнічними чи культурними характеристиками, які відрізняють її від більшості" та які вона прагне виразити й зберегти.¹³ Це тлумачення давало змогу не лише втручатися в дуже широке коло конфліктів, але й у кожному конкретному випадку вибирати один із перелічених вище критеріїв окреслення меншини. Приміром, в Україні чинний ВКНМ мав вибирати між російською та російськомовною спільнотами, й цей вибір поміж етнічним та лінгвістичним критеріями водночас визначав підтримку позицій Києва чи Москви в пов'язаному згаданим порушенням прав цих громадян конфлікті. Але окреслення "національна меншина" містило й ще одне обмеження, відбите в законодавстві низки країн-учасників (зокрема й України), а також неявно присутнє у документах ОБСЄ: наявність громадянства країни проживання.

Тим часом, у багатьох випадках конфлікти стосувалися саме відмови держави надавати громадянство особам, що належали до нетитульних груп, і чітке дотримання букви відповідних документів позбавило б ВКНМ змоги втручатися в такі конфлікти¹⁴ (як-от у кримськотатарський - принаймні в аспекті громадянства).

Прагматичний підхід чинного ВКНМ виявився, по суті, в ігноруванні вказаного обмеження, що, як і інші вияви його "гнучкості", не викликало протестів держав-учасниць, оскільки загалом вони вважали його роботу ефективною.

Від січня 1993-го до червня 2001 року посаду Верховного комісара обіймав колишній міністр закордонних справ Нідерландів Макс ван дер Стул, термін перебування якого, сперше обмежений трьома роками, тричі продовжувано (два останні рази - як виняток, усупереч нормі мандату). Це стало найкращим свідченням високої оцінки його роботи.

Загальна характеристика діяльності ВКНМ в Україні

Україна не була серед перших країн, що їх відвідав ван дер Стул, оскільки в Латвії, Естонії, Словаччині, Румунії та Македонії порушення прав їхніх найбільших меншин здавалися очевиднішими, а конфлікти між національними державами та цими меншинами (а також їхніми етнічно спорідненими державами) - ймовірнішими. Проте під кінець 1993 року Верховний комісар вирішив, що настав час утрутитися і в ситуацію в Україні. З одного боку, невдоволення переважно російськомовних регіонів мовною політикою Києва почало переростати в їхню опозицію до центральної влади. Із другого — в Криму не лише розгорався конфлікт між центром і владою автономії (а також між цією останньою та кримськими татарами), але й зберігалася загроза міждержавної конфронтації, пов'язаної з іредентистськими прагненнями багатьох політиків у Росії та її військовою присутністю в регіоні (варто нагадати, що на той час процес поділу Чорноморського флоту був далекий від завершення). За свідченням одного з радників ВКНМ, перші контакти ван дер Стула з українським урядом восени 1993 року спричинили звернення міністра закордонних справ Анатолія Зленка до всіх держав-учасниць ОБСЄ відразу після сумнозвісної липневої ухвали Верховної Ради Російської Федерації про "російський федеральний статус" Севастополя.¹⁵ У лютому 1994 року Верховний комісар уперше відвідав Київ; під час другого візиту в травні він побував також у Донецьку та Сімферополі. Невдовзі, за його рекомендацією, присутність ОБСЄ на українській етнополітичній сцені було розширено. Утворена 1 серпня група експертів із конституційних та правових питань впродовж наступних півроку тричі відвідала Україну й подала ВКНМ свої пропозиції щодо шляхів урегулювання кримського конфлікту. Водночас за згодою українського уряду Рада високих посадовців (нині - Постійна рада) вирішила заснувати в країні довготривалу місію ОБСЄ, покликану, зокрема, допомагати Верховному комісарові, встановлюючи контакти з відповідними політиками й урядовцями та збираючи інформацію про всі аспекти ситуації в Криму й довкола нього (крім центрального осідку в Києві, місія впродовж кількох років мала також філію в Сімферополі). Місія почала свою роботу в листопаді 1994 року, проте небажання українського уряду дозволити її активне втручання в те, що Київ уважав своїми внутрішніми справами, відбилося в обмеженні передбачених мандатом сфер діяльності місії, а потім і в тискові з метою її закриття. Цей тиск увінчався успіхом у квітні 1999 року, коли постійне представництво ОБСЄ в Україні знижено до рівня спеціально створеної посади координатора проектів.¹⁶

У датованому 15 травня 1994 року першому листі до українського уряду ВКНМ подав рекомендації з трьох питань: 1) мовних прав російської меншини; 2) суперечності між Києвом та Сімферополем щодо обсягу повноважень кримської автономії; 3) інтеграції кримських татар, що повернулися з місць депортації, в українське суспільство, та їхніх політичних і культурних прав.

Першого питання він у наступних листах не торкався й повернувся до нього щойно за п'ять років, почавши на прохання російського й українського урядів перевірку умов для освіти росіян в Україні та українців у Росії, по завершенні якої в січні 2001 року урядам було подано відповідні рекомендації. Це специфічне у восьмирічній історії інституції ВКНМ втручання, що зумовлювалося не так конфліктом між українським урядом і російською меншиною, як намаганням уряду Росії спровокувати такий конфлікт і використати його задля тиску на Україну, в цій статті не розглядатиметься. Два інші питання стали постійною темою дальших візитів і рекомендацій Верховного комісара, так само як і об'єктом зусиль місії ОБСЄ. Відповідно, майже всі його подальші візити передбачали зустрічі не лише в Києві, а й у Сімферополі. В столиці, крім найвищих керівників держави, ван дер Стул зазвичай зустрічався також із головами профільних парламентських комітетів та спеціальної комісії щодо ситуації в АРК, а також віце-прем'єром із питань гуманітарної політики та міністрами чи заступниками міністрів закордонних справ, національностей і міграції, юстиції, освіти. В Сімферополі він спілкувався з керівництвом парламенту й уряду, представником Президента України в АРК, головою Рескомнацу та лідерами етнічних організацій, передусім Курултаю/Меджлісу та Російської громади Криму.

Крім зустрічей із чільними представниками сторін кримського та кримськотатарського конфліктів під час візитів в Україну, Верховний комісар використовував також інші засоби щоби сприяти врегулюванню цих конфліктів. По-перше, він разом із місією зорганізував два "круглих столи (в травні 1995 року в Локарно, Швейцарія, та в березні 1996-го в Нордвейку, Нідерланди) за участю українських та кримських політиків і урядовців, які за його посередництва й спрямування шукали компромісних шляхів виходу з кризових ситуацій, у яких перебували в той час відносини між Києвом і Сімферополем. По-друге, він ініціював і провів "круглий стіл" із проблем інтеграції депортованих народів у вересні 1995 року в Ялті, до участі в якому було запрошено (на відміну від двох вищезгаданих закритих дискусій у вузькому колі) понад 50 політиків та урядовців із Києва та Криму, українських і зарубіжних експертів і журналістів. Метою цього форуму був не стільки пошук шляхів розв'язання проблеми, як привернення уваги до неї з боку української та світової громадськості, що мало сприяти залученню коштів на облаштування й адаптацію кримськотатарських поворотців на півострові, а отже, створити умови для врегулювання політичних аспектів проблеми. Ці зусилля ван дер Стул розвинув у трьох донорських конференціях, проведених у квітні 1996 року в Женеві та в червні 1998 й грудні 2000 років у Києві спільно з місією ОБСЄ, Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців і Програмою розвитку ООН у Криму.¹⁷

Та головним чинником впливу ВКНМ на деескалацію конфліктів та розв'язання проблем, що їх спричиняли, були письмові рекомендації українському урядові, висловлені в листах до міністра закордонних справ із проханням передати їх також до Верховної Ради України та уряду й парламенту Криму. Щоправда, навіть серед причетних до відповідних проблем діячів ці листи не завжди належно розповсюджувалися, а ширша громадськість здебільшого не знала про їхній зміст і навіть про саме існування. За період від травня 1994 до лютого 1997 року Верховний комісар надіслав шість листів із рекомендаціями, після чого настала перерва, що тривала аж до січня 2001 року (коли рекомендації вже стосувалися іншого конфлікту). Це здається дивним, адже жодна з двох головних проблем на початок І997 року не була розв'язана, а в кримськотатарському конфлікті годі було говорити навіть про спад напруженості.

Проте з боку кримських татар діяльність ван дер Стула здобула найвищу оцінку, адже він зміг привернути увагу світової спільноти до їхніх проблем і відтак стимулював не лише фінансову допомогу на їхнє облаштування, а й розв'язання однієї з найпекучіших проблем - відсутності українського громадянства у великої частини поворотців. Натомість активісти російських організацій та керівники (і колишні, й нинішні) кримської автономії вважають чинного ВКНМ байдужим до проблем росіян і/або більше прихильним до кримських татар та центрального уряду. Втім, Київ також не завжди був задоволений діями ван дер Стула, що далеко не в усьому підтримував позицію української влади. Водночас багато причетних до розглядуваних проблем діячів у Києві та Сімферополі в інтерв'ю з автором (проведених восени 1999 року) відзначали, що перший ВКНМ діяв зважено та мудро і не лише зробив суттєвий внесок у розв'язання названих етнополітичних конфліктів, а й сприяв пристосуванню української політики до європейських стандартів.¹⁸

Не менш схвально оцінювали діяльність ван дер Стула на українському напрямі й більшість науковців, що досліджували цю проблему. Зокрема, його внесок у врегулювання конфлікту щодо кримської автономії не раз називали зразком "успішних зусиль запобіжної дипломатії".¹⁹ Щоправда, окремі автори ставлять під сумнів вагомість внеску ОБСЄ в деескалацію цього конфлікту, доводячи, що вона радше була зумовлена іншими чинниками, зокрема, відмовою російського уряду відверто підтримати кримських сепаратистів.²⁰ Російський дослідник Едвард Ожиґанов навіть закидає Верховному комісарові та іншим міжнародним посередникам упередженість, приписуючи їм стратегію заохочування будь-якої української політики, спрямованої проти гаданих "імперських прагнень" Росії".²¹ Втім, більшість оцінок - як позитивних, так і негативних – спираються на дослідження в надто вузьких часових межах (наприклад, тільки в кризових ситуаціях) чи в обмеженому політичному контексті (зокрема, нехтуються будь-які відмінності між окремими акторами в Києві). До того ж брак інформації нерідко призводить до неправильного тлумачення фактів. Без докладного аналізу політичних процесів у Києві, Сімферополі та Москві, короткий виклад якого буде зроблено нижче, навряд чи можливо визначити міру та напрям впливу ВКНМ на ситуацію на відповідних ділянках.

Конфлікт між центром і кримською автономією

Аби оцінити характер і результат втручання Верховного комісара в кожен із двох розглядуваних конфліктів, варто спершу описати їхні загальні риси й головні віхи. Протистояння між центральною та кримською владами щодо обсягу повноважень Сімферополя впродовж кількох років було найбільшою (етно)політичною проблемою України та, як згадано вище, загрожувало не лише внутрішнім, але й міжнародним конфліктом - а отже, безперечно заслуговувало на втручання ВКНМ. Водночас це не був звичний для посткомуністичної Європи (й для діяльності ван дер Стула на її теренах) конфлікт між урядом, контрольованим етнічною більшістю, та меншиною, що обстоює свої права. Як відомо, етнічні росіяни, що становили більшість населення Кримського півострова, мали адекватне представництво в місцевих органах влади й далекосяжну автономію. Тому вони не лише жодною мірою не були дискримінованими в соціальній і політичній сферах, а й мали змогу захистити свої етнокультурні права набагато краще, ніж російське населення інших частин України. Головною причиною конфлікту з Києвом була відмова кримських еліт від того, про що меншини в інших країнах могли тільки мріяти, - територіальної автономії. Натомість, Крим прагнув прав суверенної державності за зразком, що був започаткований наприкінці 80-х років союзними республіками СРСР і згодом повторений їхніми автономними утвореннями, спричинивши відтак більші чи менші тертя в низці нових незалежних держав. Це прагнення регіональних еліт (які протягом кількох років мали значну підтримку населення) суперечило централістським намірам пострадянської української влади, що призвело до боротьби між Сімферополем і Києвом за повноваження й пов'язане з ними право розпоряджатися ресурсами. Саме цю основну причину ван дер Стул зумів швидко розгледіти за деклараціями про порушення прав Криму чи навіть “українізацію" його мешканців - і, прийнявши територіальну автономію (хоча він і не вважав її прийнятним варіантом розв'язання конфліктів в інших країнах) як політичну реальність, наполягав на її реалізації, тобто, відмові Сімферополя від претензій на суверенність.²²

На час перших рекомендацій ВКНМ в травні 1994 року щодо кримського конфлікту він перебував у стадії чи не найбільшого за весь час загострення. Перша кризова ситуація виникла ще за два роки до того внаслідок небажання Верховної Ради України погодитися з таким розмежуванням повноважень між Києвом і Сімферополем, яке фактично означало, на думку українських депутатів, надання автономії ознак суверенної держави. Спроба Верховної Ради України звузити, за допомогою закону "Про статус Автономної Республіки Крим", обсяг повноважень Сімферополя підштовхнула кримських депутатів 5 - 6 травня 1992 року не лише ухвалити конституцію, яка декларувала суверенні права півострова, а й ухвалити Акт проголошення державної самостійності Республіки Крим та призначити на 2 серпня референдум про його підтвердження. І хоча до конституції, на пропозицію спікера Миколи Багрова, було внесено статтю про те, що "Республіка Крим входить до держави Україна й визначає з нею свої відносини на підставі договору та угод", це притлумлення суверенізаційних намірів Сімферополя не пом'якшило різкої реакції Києва, який зажадав негайного скасування всіх актів, що суперечили українському законодавству. Криза була розв'язана ухваленням 30 червня нового Закону України "Про розмежування повноважень між органами державної влади України та Республіки Крим", що надавав автономії значно більший обсяг прав, зокрема, право власності на землю та природні ресурси, а також передбачав спільне українсько-кримське громадянство для мешканців півострова. Щоправда, закон мав набути чинності після приведення Верховною Радою Криму конституції та законів автономії у відповідність з українськими та скасування референдуму щодо незалежності. Другу вимогу було виконано запровадженням мораторію на референдуми, а от ухвалену 25 вересня поміркованішу конституцію АРК, що її радикальні кримські сепаратисти таврували як угодовську, Київ не вважав цілком відповідною до національного законодавства, а тому закон про розмежування повноважень не набув чинності.²³

Взаємні поступки відкрили шлях до півторарічного періоду відносної стабілізації у відносинах між центром і автономією. Одначе, сепаратистська орієнтація в кримському суспільстві набирала сили, чому сприяли поглиблення економічної кризи, яка була в Україні гострішою, ніж у Росії, та небажання Москви однозначно визначити Крим частиною України, посилюване затяжним поділом Чорноморського флоту (ЧФ).

Результатом стала нищівна перемога відверто сепаратистського кандидата Юрія Мєшкова, лідера Республіканського руху Криму, над поміркованим М.Багровим на виборах президента автономії в січні 1994 року, яка водночас засвідчила слабкість проукраїнських сил на півострові та невдачу стратегії Києва на стримування сепаратистських зазіхань Сімферополя. Наступні місяці характеризувалися стрімким посиленням напруженості, що його зумовлювали прагнення новообраного президента виконати свої обіцянки про зміцнення кримської державності й зближення з Росією та намагання Києва перешкодити їх реалізації. У березні Ю.Мєшков зініціював референдум про відновлення положень скасованої конституції від 6 травня 1992 року щодо договірних відносин з Україною та права кримчан на подвійне (українсько-російське) громадянство. Попри скасування указу про референдум Президентом України з огляду на його невідповідність національному законодавству, Ю. Мєшков наполіг на його проведенні як консультативного опитування, здобута на якому підтримка його намірів мала, однак, неабияке легітимізаційне значення.

Водночас із опитуванням, 27 березня, відбулися й вибори до парламентів України та Криму. Перші сепаратистський блок "Росія" бойкотував, а на других здобув більшість мандатів, створивши таким чином передумову для реалізації своїх прагнень. 20 травня новообрані депутати проголосили відновлення сепаратистської конституції.

І хоча український парламент того ж таки дня зупинив дію їхнього акта, зажадавши приведення кримської конституції у відповідність з українською та з законом про розмежування повноважень упродовж десяти днів, цього разу Сімферополь не скорився ультиматумові й проголосив нечинність київської ухвали на півострові.²⁴ Причиною такої рішучості, мабуть, була впевненість у тому, що українське керівництво не вдасться до силових дій з огляду на позицію Москви та незабарні президентські вибори в країні.

Перша поїздка ван дер Стула до Сімферополя відбулася невдовзі перед початком засідань нового парламенту автономії, а рекомендації за її результатами надіслано за кілька днів до того, як почалася ескалація кримського конфлікту. Тому запропонований ВКНМ загальний алгоритм порозуміння між Києвом та Сімферополем не міг зарадити в кризовій ситуації і мусив чекати до пошуку компромісу в майбутньому, коли сторони будуть до нього готові. Цей алгоритм передбачав, з одного боку, "потребу збереження територіальної цілісності України", а з другого - "здійснення формули суттєвої автономії для Криму, особливо в економічній сфері". Водночас, Верховний комісар радив українському урядові звернутися до ОБСЄ по допомогу в експертному вивченні "надзвичайно складних і делікатних питань", пов'язаних із суперечкою між центром та автономією, результатом якого мали би стати докладніші рекомендації.²⁵ У відповіді міністра закордонних справ (писаній уже після конфронтаційного кроку Сімферополя) висловлювалася готовність Києва прийняти не лише експертну групу, а й довготривалу місію, яка сприяла би врегулюванню конфлікту.²⁶ Як зазначено вище, і група, й місія невдовзі розпочали роботу. Але саме врегулювання на той час не було можливим. На відміну від української влади, яка ладна була прийняти посередництво ОБСЄ, щоби перешкодити втручанню Москви в пов'язаний із її інтересами конфлікт (і до того ж могла бути цілком задоволеною запропонованим алгоритмом розв'язання проблеми), кримське керівництво якраз і сподівалося на втручання Росії, бо самотужки не могло протистояти Києву, й поки що не бажало інших посередників.²⁷

Тому активне втручання ВКНМ почалося аж за рік після перших рекомендацій. Хоча й українська, й кримська влади уникали насильства та не ставили під сумнів взаємної легітимності, що полегшувало діалог між ними, докорінна відмінність їхніх цілей і сподівання кожної зі сторін на досягнення своєї мети перешкоджали досягненню компромісу. В червні український парламент проголосив нечинним закон про розмежування повноважень, на дотриманні якого нещодавно наполягав, а Верховна Рада автономії відмовилася визнавати будь-які українські акти, що суперечили відновленій кримській конституції. Проте перемога на виборах Президента України в липні Леоніда Кучми, якого вважали проросійським кандидатом, дещо послабила конфронтацію між Сімферополем і Києвом і водночас позбавила кримських політиків важливого єднального чинника - опозиції до "націоналістичного" курсу Леоніда Кравчука - що сприяло посиленню внутрішніх суперечностей у кримських владних структурах. Ці суперечності повною мірою виявилися у вересні в конфлікті між Верховною Радою та президентом автономії, результатом якого стало падіння популярності обох гілок влади, формування де-факто коаліційного уряду автономії, що поклало край монополії сепаратистів, а головне - істотне посилення впливу центру, до якого апелювали обидві сторони конфлікту. Ю.Мєшков був позбавлений більшості своїх повноважень, новий уряд демонстрував лояльність до Києва, а парламент автономії увійшов у затяжну смугу внутрішніх протистоянь, зумовлених прагненнями опозиції, на чолі якої стояла фракція кримських татар, усунути сепаратистів від керівництва.²⁸

На цьому тлі Верховна Рада України дедалі рішучіше вимагала привести кримську конституцію та закони у відповідність із національними. У вересні вона внесла зміни до Конституції держави, що давали їй змогу — за відсутності Конституційного Суду - самій скасовувати ухвалюванні в автономії акти, що суперечили українському законодавству (а не лише зупиняти їхню дію), та зажадала зміни всіх таких актів протягом місяця. Коли вимогу не було виконано, у листопаді український парламент скасував близько 40 кримських законів і постанов, починаючи з декларації про суверенітет від вересня 1991-го та Акта проголошення незалежності від травня 1992 року. Одначе Верховна Рада АРК не лише не зробила жодних зусиль, аби врятувати від такої долі конституцію автономії (тобто, не внесла до неї змін, на яких наполягав Київ), а ще й ухвалила низку інших неприйнятних для центру актів. Останньою крапкою стала спроба усунути "прокиївського" прем'єра Анатолія Франчука. 17 березня 1995 року український парламент скасував закон про президента Криму (скасувавши таким чином і саму цю посаду), а також конституцію від 6 травня 1992 року та деякі інші закони автономії. Намагаючись не допустити антикиївської консолідації всіх гілок кримської влади, українські депутати зосередили головний удар на одній із них - президентській, давши іншим шанс боротися за своє виживання. Проте, водночас, обмежено обсяг повноважень Сімферополя загалом, позаяк ухвалений того ж самого дня закон "Про Автономну Республіку Крим" (що замінив закон про розмежування повноважень) не визнавав за автономією, зокрема, права власності на землю та природні ресурси – що вочевидь суперечило духові рекомендації ВКНМ щодо "суттєвої автономії для Криму, особливо в економічній сфері". До того ж, самі поняття сталого (односторонньо незмінюваного) розмежування повноважень було замінено на визначення центром обсягу прав автономії, без жодної гарантії їх збереження, що відбилося в новій процедурі введення в дію кримської конституції: вона мала бути ухвалена парламентом АРК і потім затверджена Верховною Радою України. За два тижні Леонід Кучма своїм указом перепідпорядкував - до часу ухвалення нової конституції АРК - кримський уряд українському , що означало позбавлення автономії одного з її найважливіших елементів.²⁹

На такі радикальні дії Київ зважився, на думку аналітиків, не лише через послабленість кримських еліт внутрішнім протистоянням, а й через відволікання уваги та ресурсів Москви на війну в Чечні й відповідне послаблення її зовнішньополітичних позицій, що робило її втручання в кримський конфлікт малоймовірним.³⁰ І хоча Державна Дума РФ зреагувала на ті дії черговими різкими заявами та спробою накласти мораторій на поділ ЧФ, і навіть Президент Єльцин, зрештою, оголосив, що не підписуватиме базового договору з Україною до врегулювання конфлікту між Києвом і Сімферополем, - розрахунок української влади загалом справдився. Натомість сподівання на поступливість кримських депутатів виявилися нереалістичними. Вони не лише активно протестували проти дій Києва, апелюючи до російського керівництва та міжнародних інституцій, у тім числі й ВКНМ (засвідчуючи таким чином готовність прийняти його посередництво), але й опиралося спробам опозиції, яку підтримувало українське керівництво, утворити новий парламент із лояльних до Києва депутатів. Ба, більше, 25 квітня Верховна Рада АРК призначила на кінець червня референдум щодо ставлення до скасованої сепаратистської конституції та до економічного й політичного союзу Росії, України та Білорусі.³¹ Українська влада була повна рішучості не допустити до реалізації цього наміру, але воліла не вдаватися до силових заходів, що викликали б різку реакцію не лише Росії, але й міжнародної спільноти (в тім числі й ОБСЄ).

Ця нова криза у відносинах між центром і автономією зробила можливим успішне втручання Верховного комісара. Усупереч сподіванням деяких кримських та російських політиків, ван дер Стул не засудив ухвал української влади, що обмежували автономію АРК, - почасти тому, що це внеможливило б його довірчі відносини з обома сторонами, які були передумовою успіху його "тихої дипломатії", а почасти, можна припустити, тому, що вважав ті ухвали засобом звести обсяг повноважень Сімферополя до рівня автономії, а не суверенної держави, що робило можливим їх визнання Києвом. Проте ВКНМ недвозначно закликав обидві сторони утриматися від подальших конфронтаційних дій - кримських депутатів від проведення оголошеного референдуму, а Верховну Раду України – від розпуску парламенту автономії, до чого вже тривалий час закликали члени націоналістичних фракцій та деякі інші депутати Верховної Ради України. Лише за таких умов можна було сподіватися на досягнення компромісу, стимулювати який ВКНМ та місія вирішили за допомогою безпосереднього діалогу між представниками сторін на нейтральній території, в ізоляції від груп тиску та уваги преси, де вони могли б обговорювати принципи порозуміння, не боячись утратити своє політичне обличчя.³²

З цією метою 11 -14 травня 1995 року було скликано "круглий стіл" у швейцарському місті Локарно, де 16 причетних до ухвалення відповідних рішень представників українського та кримського парламентів і урядів за посередництва ВКНМ дійшли згоди щодо виходу з глухого кута. Пропозиції учасників "круглого столу", які Верховний комісар 15 травня надіслав українському урядові у вигляді своїх рекомендацій, передбачали відмову обох сторін він згаданих вище конфронтаційних кроків, а також розробку нової кримської конституції на основі скасованого закону про розмежування повноважень.³³ Підтримка цього варіанту учасниками дискусії в Локарно (серед яких були кримський спікер Сергій Цеков та керівники відповідних комісій українського парламенту Володимир Стретович і Юрій Кармазін) та відновлення атмосфери діалогу й компромісу між сторонами (що її голова місії ОБСЄ Андреас Кольшюттер назвав "духом Локарно")³⁴ істотно посприяла його прийняттю обома Верховними Радами. Попри їхню все ще велику недовіру одна до одної й радикальну налаштованість чималої частини депутатів, компромісний "рецепт" Локарно (на який учасники "круглого столу" не раз посилалися під час обговорення цієї проблеми в українському та кримському парламентах) удалося втілити в життя.

Перший крок зробила 25 травня Верховна Рада України, ухваливши постанову, що давала кримським депутатам останній шанс уникнути розпуску, скасувавши власну постанову про референдум і подавши на затвердження українського парламенту проект конституції автономії, базований на законі про розмежування повноважень. Щоправда, домогтися ухвалення цієї постанови голові ВРУ Олександрові Морозу вдалося лише завдяки кричущому порушенню парламентської процедури, яке дало йому змогу не допустити до підтримки депутатами запропонованого профільним комітетом проекту про дострокові вибори Верховної Ради АРК.³⁵ Якщо в цьому разі голова місії ОБСЄ намагався забезпечити виконання рекомендацій "круглого столу", зустрічаючись із чільними представниками українського парламенту, то стимулювати відповідний крок кримських депутатів він мав кращу нагоду, оскільки С. Цеков запросив його виступити на сесійному засіданні 31 травня, де розглядалося питання про скасування референдуму. Виступ А.Кольшюттера, в якому він, закликаючи депутатів підтримати сформульовані в Локарно пропозиції, дещо відхилився від нейтральної платформи ОБСЄ в бік підтримки Сімферополя, викликав різку реакцію кримськотатарських депутатів ВР АРК та націоналістичних депутатів ВРУ, які були зацікавлені в провалі компромісних зусиль, бо такий провал дав би підстави для розпуску парламенту автономії. Вважаючи не лише зміст, але й сам факт виступу голови місії з парламентської трибуни несумісним із його дипломатичним статусом, вони зажадали його негайного відкликання.³⁶ Водночас цей ухил сприяв підтримці рекомендацій ОБСЄ проросійськими депутатами Верховної Ради Криму, що дозволило ухвалити постанову про скасування референдуму та опрацювання нової конституції АРК, що містила б закон про розмежування як окремий розділ.³⁷ Таким чином, ескалацію конфлікту вдалося відвернути.

Проте короткотермінове послаблення зовсім не означало тривкого врегулювання конфлікту. Хоча відставка сепаратистського керівництва Верховної Ради Криму в липні 1995 року створювала, здавалося, сприятливі умови для її компромісної постави щодо вимог Києва про приведення конституції у відповідність з українським законодавством, нові керівники-центристи на чолі зі спікером Євгеном Супрунюком так само вперто обстоювали "суверенні права" автономії, що означали водночас їхні владні повноваження, зокрема в економічній сфері. Вимагаючи від Л.Кучми у відповідь на буцімто продемонстровану зміною керівництва відмову кримського парламенту від сепаратистської орієнтації повернути йому право формувати уряд автономії, ці керівники не робили реальних кроків назустріч центрові. Власне, вони й не могли би забезпечити схвалення таких кроків більшістю депутатів. Ухвалена 21 вересня в першому читанні конституція АРК, хоч містила окремим розділом закон про розмежування повноважень, аж ніяк не вписувалася в "правове поле" України. На символічному рівні вона зберігала всі неприйнятні для Києва елементи кримської державності, крім інституту Президента, - назву Республіка Крим, громадянство, символіку, належність Севастополя до автономії (хоча за українським законодавством він був окремою адміністративною одиницею, підпорядкованою центрові). На рівні сутнісних повноважень кримський парламент прагнув підпорядкувати собі (а не українському урядові) міністерства внутрішніх справ і юстиції автономії, визначати бюджетні відносини з Києвом двосторонньою угодою (а не законом України), призначати прем'єра навіть без згоди центру (як передбачав виданий у серпні компромісний указ Президента) і, нарешті, ухвалювати конституцію республіки без її затвердження українським парламентом.³⁸

Вивчивши цей проект конституції, що мав невдовзі бути винесений на друге читання, ВКНМ подав у листі від 12 жовтня нову серію рекомендацій, що конкретизували вироблену в Локарно настанову на використання закону про розмежування повноважень як основи для нової конституції АРК. Він прагнув, зокрема, усунути наявні в тому законі нечіткості та внутрішні суперечності, дбаючи про наповнення попередньої формули “суттєвої автономії для Криму" реальним змістом владних повноважень і водночас відкидаючи важливі лише символічно елементи суверенітету. Тому Верховний комісар вважав, що автономія повинна мати права на зовнішні зносини та що на її потреби мусить використовуватися "справедлива частка прибутків від української власності в Криму та природних ресурсів Криму", - але не підтримував претензій Сімферополя на окреме кримське громадянство та зміну передбаченого українським законодавством статусу Севастополя.³⁹

Проте й радикально сепаратистські, й помірковані депутати Верховної Ради АРК не бажали відмовитися від жодних суттєвих у владному чи символічному сенсі повноважень автономії. 1 листопада вони абсолютною більшістю (виняток становили лише кримські татари, вимоги яких більшість зігнорувала), схвалили конституцію в цілому — майже в тому самому вигляді, що й за місяць перед тим. Не дивно, що сподівання на її швидке й беззастережне затвердження українським парламентом не справдилися. Чільні представники Верховної Ради України вказували на суперечності ухваленого тексту з чинним національним законодавством і тому висловлювалися за його затвердження не в цілому, а постаттєво (це викликало в кримському парламенті побоювання, що текст може бути змінено). Вони також не вважали, що Київ має бути зв'язаний буквою Локарно, й критикували внесення до кримської конституції скасованого закону про розмежування повноважень. Мало того, деякі з них закликали почекати з ратифікацією конституції автономії до ухвалення нового основного закону держави, якому та конституція має відповідати, - а то й узагалі ставили під сумнів потребу конституції АРК, заявляючи, що автономії досить статуту.⁴⁰

У відповідь керівники кримського парламенту звинувачували українську владу в порушенні попередніх домовленостей і лякали дестабілізацією становища на півострові в разі дальшого зволікання з затвердженням ухваленого в Сімферополі тексту Конституції.⁴¹ Особливо різкою була реакція Верховної Ради Криму на втілення обмежувальних намірів центру щодо автономії в поданому наприкінці лютого 1996 року на розгляд конституційної комісії її робочою групою проекту нової Конституції України. Відповідний розділ проекту, хоч і містив низку положень закону про розмежування повноважень, по суті, зводив обсяг повноважень Сімферополя до ухвалення (відповідно до загальнонаціональних нормативів) бюджету автономії та його виконання. Верховна Рада Криму мала стати не законодавчим, а представницьким органом, що ухвалював би лише "рішення й постанови", але не закони, а тим паче - конституцію автономії, - вона мусила би цілком творитися в Києві. До того ж і називався б той документ не конституцією, а статутом, а назву АРК мала замінити Автономія Крим,⁴² у відповідь позачергова сесія кримського парламенту 10 березня ухвалила постанову, що доводила невідповідність проекту виявленій на референдумі 1991 року волі кримчан і міжнародним зобов'язанням України та "пропонувала" національному парламентові надати чинності конституції автономії до кінця березня, погрожуючи інакше затвердити її на референдумі.⁴³

Це нове загострення конфлікту між Києвом і Сімферополем збіглося в часі зі спробою ВКНМ та місії допомогти їм подолати розбіжності, що лишилися неврегульованими після Локарно, ще раз застосувавши випробуваний там інструмент "тихого круглого столу". Тому проведена 14-17 березня в голландському місті Нордвейку зустріч була присвячена пошукам не лише компромісних формулювань спірних статей конституції АРК, а й політичних кроків, які могли б запобігти дальшій ескалації конфлікту, - і цю другу функцію виконала успішніше, ніж першу. Як писав ван дер Стул у листі до Удовенка від 19 березня, головним із цих кроків, на переконання більшості учасників, мало стати негайне надання чинності тим статтям кримської конституції, які не викликали заперечень: "такий крок засвідчив би значний поступ, досягнутий у розв'язанні конституційних суперечок, і надав би важливого стимулу для нових зусиль на усунення решти відмінностей у близькому майбутньому". Щоб уможливити схвалення українським парламентом переважної більшості статей, ВКНМ пропонував йому самому внести до тексту "редакційні зміни”, що усунули б неприйнятні для Києва згадки про "Республіку Крим", її "народ" та "громадян". Щодо можливості внесення змін під час затвердження тексту він, отже, став на позицію центру, зате підтримав кримських депутатів у тому, що ухвалення конституції має означати скасування дискримінаційного, на їхню думку, закону про АРК, запропонувавши залишити його чинним лише остільки, оскільки він не суперечитиме затвердженим статтям конституції автономії (яка, таким чином, здобувала символічно промовисту зверхність над загальноукраїнським законом). Нарешті, закликаючи обидві сторони якнайскоріше розглянути статті, щодо яких зберігаються розбіжності, Верховний комісар водночас, по суті, солідаризувався з наполяганням Сімферополя, що надання чинності кримській конституції не має пов'язуватися з ухваленням української.⁴⁴

Спроможність Києва піти вказаним шляхом було випробувано вже наступного дня, 20 березня, коли у Верховній Раді почалися дебати про затвердження конституції АРК. Хоч листа ВКНМ ще не було розповсюджено серед депутатів, ключові особи розгляду проблем Криму, голови комісій Стретович і Кармазін брали участь у нордвейкському обговоренні й, напевно, поінформували про його рекомендації принаймні керівництво парламенту. Самі ці особи дотримувалися майже протилежних поглядів. Стретович уважав за можливе затвердити лише 14 статей із 136 (виключаючи не лише ті, що суперечили чинному національному законодавству, а й ті, що мали, на його думку, повторювати відповідні положення українського Основного закону, коли його буде ухвалено). Натомість Кармазін, хоч і висловлював застереження до цілої низки статей, запропонував ухвалити всі, за винятком 20, тобто втілити схему, викладену в листі Верховного комісара.⁴⁵ Підтримка цього варіанту більшістю депутатів зумовлювалася, можна припустити, не лише острахом дестабілізації в Криму, а й бажанням перешкодити здійсненню намірів Президента розширити свої повноваження коштом парламенту й регіонів. Одначе, схвалення закону про затвердження кримської конституції в першому читанні не викликало позитивної реакції парламенту автономії, що невдовзі ухвалив звернення до Ради Європи, ОБСЄ та Президентів України й Росії, де звинувачував Київ у позбавленні Криму "будь-яких ознак суверенітету", а потім, аби посилити тиск, навіть вніс на порядок денний пункт про скасування мораторію на референдуми.⁴⁶ Успіх призначеного на 4 квітня другого читання закону про затвердження конституції АРК набув відтак іще більшого деескалаційного значення, й, аби забезпечити його, ван дер Стул напередодні приїхав до Києва задля особистих зустрічей із Морозом та іншими ключовими діячами Верховної Ради. Аргументи ВКНМ виявилися, як свідчить посилання на них у виголошеній наступного дня парламентській промові, важливим чинником переорієнтації спікера з варіанту Стретовича (що його він підтримував два тижні тому) на варіант Кармазіна, яка сприяла його підтримці більшістю депутатів.⁴⁷

Як і рік тому, подолання кризи відкрило можливості для компромісного врегулювання решти суперечностей, і Верховний комісар намагався прискорити його, запропонувавши в листі від 5 квітня рекомендації щодо низки спірних статей (сформульовані разом з експертами, що були присутні в Нордвейку як спостерігачі). Він поділив невирішені проблеми на дві групи - "ті, що пов'язані з економічними й фінансовими повноваженнями", та проблеми "загального політичного характеру”. Щодо першої групи, то ван дер Стул уважав за доцільне по змозі задовольнити бажання Сімферополя мати максимальний обсяг повноважень, зокрема, узаконивши його право залишати в своєму розпорядженні всі зібрані на півострові податки (так званий одноканальний бюджет). Натомість, рекомендації щодо другої групи, які мали на меті усунути суперечності між різними статтями ухваленого кримським парламентом тексту конституції чи між положеннями цього тексту та нормами українського законодавства, в усіх випадках підтримували позицію Києва. Там, де розв'язати суперечності між нормами закону про розмежування повноважень (який, нагадаємо, став одним із розділів конституції) та положеннями з інших розділів кримського тексту пропонувалося на грунті названого закону, це відповідало домовленостям, досягнутим у Локарно. Одначе пропозиції щодо зміни відповідних тому законові статей задля узгодження їх з чинним українським законодавством чи навіть (як-от щодо статті про порядок обрання голови уряду АРК) із формулою, яку "буде, ймовірно, внесено до нової Конституції України", підважували роль закону про розмежування як основи для компромісу між Києвом і Сімферополем - а отже, й довіру до досягнутих у Локарно угод і до ВКНМ як, у певному сенсі, їхнього гаранта.⁴⁸ Хоча нові пропозиції були вочевидь реалістичніші з огляду на міжнародні стандарти прав автономії та тогочасне співвідношення сил між українською та кримською владами, вони, по суті, підтримували зазіхання Києва на раніше домовлений між двома сторонами обсяг прав Сімферополя, що не могло не вплинути на готовність кримського керівництва дослухатися до порад Верховного комісара.

Втім, розчарування частини кримських політиків еволюцією позиції ван дер Стула⁴⁹ не було головною причиною, чому вони не квапилися виконувати його конкретні рекомендації та загальну настанову на якнайшвидше подолання решти розбіжностей. Спершу увагу обох сторін на кілька місяців відволікли дебати щодо проекту нової Конституції України, що мала водночас стати найважливішим документом, який визначає статус автономії. "Кримське питання" було одним із предметів суперечки між Президентом Кучмою і його правими й/або націоналістичними прихильниками, з одного боку, та лівими фракціями Верховної Ради - з другого, - хоча обидві сторони вважали його другорядним щодо проблем поділу повноважень між гілками влади та ідеологічних підвалин держави. Згаданий вище централістський варіант присвяченого кримській автономії розділу в проекті, що його підготувала робоча група та схвалила 11 березня 1996 року Конституційна комісія, критикували на її засіданні й Л.Кучма, й О.Мороз, тому в наступній редакції, поданій наприкінці травня спеціальною парламентською комісією, він зазнав певних змін. Зокрема, було повернуто назву АРК та внесено перелік повноважень автономії - але в ній і далі бракувало найістотніших пунктів, а Верховна Рада залишалася представницьким органом.⁵⁰ Не дивно, ще схвалення 4 червня цього проекту (який неабияк суперечив затвердженим статтям конституції Криму) в першому читанні викликало різку реакцію парламенту автономії, що не лише запропонував у порядку законодавчої ініціативи власний проект конституції України ("кримський" розділ якого здебільшого повторював норми конституції АРК), а й пригрозив референдумом щодо головних положень конституцій України та Криму, якщо його позицію буде знехтувано. Водночас депутати відкинули всі запропоновані поправки до конституції автономії, що буцімто мали задовольнити вимоги Києва (хоч якими недостатніми для приведення у відповідність із законодавством України вони були).⁵¹

Якби в остаточному тексті української конституції про АРК не було змінено, парламент автономії, ймовірно, не визнав би її і таки зважився б винести на референдум кримську конституцію, яку відмовлявся затверджувати Київ. Проте, як відомо, намір Президента провести референдум, що підтримав би вигідний йому проект конституції, сконсолідував депутатів і спонукав протиборні фракції шукати компромісу, аби таки ухвалити конституцію в стінах Верховної Ради. Одним із результатів цього компромісу стало голосування за статтю про ухвалення конституції АРК її Верховною Радою з подальшим затвердженням українським парламентом (проти чого заперечували праві) в "пакеті" зі статтею про державну символіку (якої не хотіли визнавати ліві).⁵² Хоча зафіксований таким чином обсяг повноважень АРК був істотно вужчий, ніж у законі про розмежування повноважень (не кажучи вже про конституцію від листопада 1995 року), він уможливлював надання Сімферополю "суттєвої автономії" і, таким чином, давав змогу кримському керівництву визнати основний закон України, не втративши політичного обличчя.

Варто зазначити, що протягом усього часу доопрацювання та ухвалення проекту конституції України ВКНМ не втручався в цей процес ані через письмові рекомендації щодо тих положень, які стосувалися кримського (чи кримськотатарського) конфлікту, ані через особисті зустрічі з ключовими дійовими особами. А цей процес міг перекреслити не лише досягнуті в Локарно та Нордвейку домовленості щодо обсягу повноважень АРК, а й сам принцип "суттєвої автономії", на якому вони базувалися.

Після ухвалення української конституції ван дер Стул також не докладав помітних зусиль, аби закладені в ній можливості для "суттєвої автономії" було якнайшвидше втілено в компромісних статтях конституції Криму. Він дедалі більше переорієнтувався на конфлікт, пов'язаний зі становищем кримських татар. Тим часом, увагу депутатів Верховної Ради автономії відволікала перманентна внутрішня боротьба та протистояння з урядом, що ознаменувалися кількаразовою зміною спікера та прем'єра, бійками в стінах парламенту й зрощуванням політичних угруповань із кримінальними.

Не дивно, що внесення змін до відхилених статей кримської конституції, на яке постанова українського парламенту при затвердженні більшості статей у квітні 1996 року відводила місяць, зрештою затяглося більше, ніж на рік. Хоча запропоновані робочою групою зміни 5 грудня пройшли перше читання, через протистояння всередині парламенту, їх остаточне схвалення й винесення на розгляд Києва стало можливим щойно 19 червня 1997 року. Крім згадуваних вище "редакційних змін" у всьому тексті, було переглянуто статті, що їх раніше відкинула Верховна Рада України, а також низку раніше схвалених, які вступили в суперечність із новою національною конституцією. Зміни, зокрема, відбивали останні рекомендації ВКНМ щодо вилучення з тексту конституції згадок про повноваження автономії чи її керівних органів у ділянках оборони та зовнішньої політики, що були сферою виняткової компетенції центру. Водночас низку інших рекомендацій ван дер Стула - і вимог Києва - виконано не було. Скажімо, Сімферополь усе ще прагнув зберегти за собою (хай навіть викладаючи їх менш дражливими для української влади словами) право розпоряджатися природними ресурсами, залишати собі всі зібрані податки, видавати закони, а також не бажав поступитися в питанні про Севастополь і статус мов (єдиною офіційною мовою мала залишитися російська).⁵³

Передбачувану негативну реакцію українських депутатів на такі зміни посилила низка демонстративних ухвал кримського парламенту протягом наступних місяців (зокрема, дві постанови про статус російської мови як офіційної) та суперечка Києва й Сімферополя щодо проекту закону про Верховну Раду АРК, який далі звужував обсяг прав тієї Ради й проти якого вона рішуче, але безуспішно протестувала. Коли 10 грудня зміни було нарешті винесено на розгляд українського парламенту, Стретович від імені профільної комісії пропонував зупинити дію закону про часткове затвердження конституції до повного приведення її статей у відповідність з українським законодавством. Не бажаючи дестабілізації на півострові, депутати обмежилися пропозицією до кримської Ради до кінця грудня подати бажані зміни "у вигляді цілісного документа".⁵⁴ Як завжди, терміну дотримано не було, а в січні 1998 року кричуще порушення Президентом Л.Кучмою прав місцевого самоврядування в Ялті призвело до нового загострення конфлікту між Сімферополем і Києвом, що унеможливив поступливість кримських депутатів у питанні про конституцію.⁵⁵

Лише заміна після виборів березня-квітня 1998 року сепаратистськи налаштованих кримських депутатів на прагматичніших комуністів і підприємців, що здобули більшість у новому складі парламенту, дала змогу нарешті досягти компромісу між центром і автономією. Ухвалена 21 жовтня Верховною Радою Криму нова конституція рішуче відкинула всі символічно важливі елементи суверенітету - кримське громадянство, статус Верховної Ради як законодавчого органу й навіть офіційний статус російської мови. Зате було закріплено далекосяжні повноваження автономії, особливо в економічній ділянці - одноканальний бюджет, право власності на природні ресурси тощо. Новий текст також закріпив важливі контрольні повноваження Верховної Ради щодо уряду та значні особисті повноваження її голови.⁵⁶ Попри відмову Сімферополя від претензій на кримську державність, праві депутати українського парламенту заперечували проти надання чинності цій конституції, посилаючись на невідповідність низки її статей національному законодавству та бажаючи зберегти усталену систему впливу центру на автономію через контроль за її бюджетом. Одначе, залаштункові зусилля кримського спікера, комуніста Леоніда Грача, зрештою увінчалися 23 грудня підтримкою проекту незначною більшістю, яку забезпечили голоси лівих та інших антипрезидентських фракцій. Єдине, чого правим удалося досягти - це внесення в текст конституції зміни, що проголошувала пріоритет українських конституційних і законодавчих норм над кримськими в разі їхньої суперечності, зводячи таким чином нанівець прагнення Сімферополя раз і назавжди зафіксувати певний обсяг прав автономії. З огляду, як припускали оглядачі, на незабарні президентські вибори, Л.Кучма не наклав вето на закон про затвердження конституції, а подання групи правих депутатів до Конституційного Суду про його невідповідність Основному законові держави й досі не розглянуто (можна припустити, також із політичних причин).⁵⁷ Тим часом згадана поправка до конституції АРК дозволяє Києву й далі ігнорувати думку кримської влади, зокрема, в бюджетних питаннях (де норма конституції АРК щодо одноканального бюджету суперечить відповідним законам України) чи щодо права усувати кваліфікованою більшістю Верховної Ради автономії її прем'єра без згоди Президента України (чого національна конституція не передбачає). Ба, більше, нечіткість законодавчих норм змушує кримських керівників сподіватися на політичну підтримку Президента, що збільшує залежність Сімферополя й від нього особисто, й від української влади загалом.⁵⁸

Хоча в останні роки кримського конституційного процесу Верховний комісар не був активним його учасником, остаточний варіант конституції виявився близьким до його пропозицій, що посилює враження цілковитого успіху його "тихої дипломатії". Проте ця відповідність не була безпосереднім наслідком зусиль ван дер Стула, і його рекомендації щодо окремих статей конституції виявилися виконаними лише тією мірою, якою одна зі сторін змогла переконати чи змусити іншу погодитися на таку формулу. Звичайно, більше можливостей мав Київ, і тому затверджений текст виявився подібним передусім до рекомендацій ВКНМ 1996 року, що більшою мірою підтримували позицію центру, ніж висловлені на рік раніше. А головне, затвердження кримської конституції з без сумніву суттєвою автономією, не створило правового та політичного контексту, який гарантував би її непорушність, а отже, запобігав би майбутнім суперечкам щодо обсягу повноважень Сімферополя. Тому можна сказати, що втручання ВКНМ не увінчалося довготерміновим урегулюванням кримського конфлікту.

Конфлікт щодо прав кримських татар

Відносини між кримськотатарською спільнотою та владами в Сімферополі й Києві становили ще один випадок, де втручання Верховного комісара було вочевидь доречним. Власне, ця етнополітична проблема (хоч вона й не мала виразного міжнародного виміру, оскільки за кримськими татарами не стояло етнічно спорідненої держави, що могла б вступити в конфлікт на їхньому боці) більше скидалася на ті, з якими він мав справу в інших посткомуністичних країнах, аніж щойно розглянуте протистояння між центром і автономією. Принципова суперечність цілей кримськотатарських поворотців і російської/слов'янської більшості населення півострова, небажання більшості якоюсь мірою враховувати інтереси меншості та нездатність центральної влади забезпечити її соціальні й етнокультурні права, створювали чималий потенціал для етнополітичного конфлікту.

Як і в попередньому випадку, ван дер Стул утрутився вже тоді, коли конфлікт увійшов у стадію відвертого протистояння. Його зусилля збіглися в часі з посиленням уваги до проблем поворотців з боку українського уряду, що керувався не лише гуманітарними мотивами й прагненням уникнути загострення ситуації, а й сподіванням здобути підтримку кримських татар у боротьбі проти сепаратистської влади автономії.

І владні структури в Києві та Сімферополі, й ВКНМ та інші міжнародні інституції мали справу з двома аспектами кримськотатарської проблеми. З одного боку, повернення й облаштування сотень тисяч раніше депортованих осіб та їхніх нащадків вимагало величезних коштів, які охоплена економічною кризою Україна навряд чи могла знайти. Тим часом Росія та середньоазійські держави, де впродовж майже півстоліття жила переважна більшість депортованих, практично відмовилися допомагати у розв'язанні цієї проблеми. Тому український уряд був дуже зацікавлений у міжнародній допомозі в задоволенні соціальних потреб репатріантів та тискові на інші держави СНД й намагався спрямувати зусилля міжнародних організацій передусім у цьому руслі. З другого боку, ефективність витрачання наявних коштів та використання можливостей самих кримських татар істотно залежала від готовності влади піти їм назустріч, зокрема, щодо їхніх політичних вимог. Якщо влада автономії більш чи менш послідовно протидіяла поверненню татар і зміцненню їхніх позицій, то центр уникав підтримувати цю меншину, аби ще більше не налаштувати проти себе кримську більшість.

Визнаний провід кримськотатарської громади Курултай/Меджліс, зрештою, змусив владу в Києві та Сімферополі зважати на інтереси цієї громади, але не зумів досягти своїх головних політичних цілей, що мали забезпечити пріоритет цих інтересів. Намагання Верховного комісара посприяти задоволенню найактуальніших вимог кримських татар, аби запобігти ескалації конфлікту між ними та владою, виявилися менш успішними, ніж участь у приверненні уваги світової спільноти до проблем цієї меншини та залученні коштів на їх розв'язання.

Конфлікт між владними структурами півострова та кримськими татарами почав розгоратися відразу після початку повернення депортованого населення. Не бажаючи ділитися владою з корінним народом чи, тим паче, визнавати його особливі права, місцеве керівництво перешкоджало влаштуванню поворотців у Криму й підбурювало проти них слов'янську більшість, велику частину якої становили особи, свого часу переселені у звільнене від татар житло. Про повернення колишньої власності не йшлося взагалі, але й звести нове житло татарам не дозволяли, відмовляючи у виділенні земельних ділянок під забудову. У відповідь поворотці вдалися до самозахоплення землі, що призвело до відомої сутички в селі Красний Рай під Алуштою навесні 1992 року, яка спровокувала кримських татар на силові акції. Продемонстрована самоорганізованість і дисципліна змусили владу рахуватися з ними, та водночас посилили її негативне ставлення до організатора насильницьких акцій - Меджлісу кримськотатарського народу, що його - як і національний з'їзд (Курултай), виконавчим органом якого він був, - влада від часу їх виникнення в червні 1991 року вважала незаконними утвореннями й навіть двічі намагалася заборонити. Українське керівництво уникало силових заборон етнічних (як і будь-яких інших) організацій, але не бажало визнавати опозиційних до офіційної влади структур і послаблювати позиції тодішнього лідера автономії Миколи Багрова підтримкою татар, яка могла б посилити вплив сепаратистів у кримському суспільстві.

За таких умов поворотці не могли, ясна річ, здійснити свого прагнення створити на історичній батьківщині національну державу в складі України, висловленого в Декларації національного суверенітету кримськотатарського народу, що її ухвалив Курултай у червні 1991 року, та конкретизованого в розробленому кілька місяців по тому Меджлісом проекті кримської конституції. Ні конституція від травня 1992 року, ні закон про розмежування повноважень між Києвом і Сімферополем не згадували про їхній статус як корінного народу чи про забезпечення політичних і культурних прав раніше депортованих осіб.⁵⁹ Ба, більше, кримські татари не мали жодного представництва в регіональних і місцевих органах влади, без якого годі було сподіватися й на вирішення їхніх набагато гостріших ніж у решти населення, соціальних і культурних проблем (житло, праця, школи з рідною мовою, тощо). Забезпечення адекватного представництва, яке стало, відтак, одним із найважливіших завдань Меджлісу, ускладнювалося головно двома обставинами.

По-перше, не встигнувши повернутися на півострів чи прописатися там до листопада 1991 року, коли набув чинності український закон про громадянство, понад 40% із понад 250 тисяч прибулих із місць депортації кримських татар не змогли стати громадянами автоматично. Водночас вони, по суті, не мали шансу пройти процедуру натуралізації (яка передбачала зокрема, наявність легального джерела прибутків і знання української мови). Хоча ухвалені 1993 та 1994 року зміни спростили процедуру здобуття громадянства для всіх колишніх мешканців України, що "виїхали на законних підставах на постійне проживання до іншої країни", а також їхніх нащадків, на піддане незаконній депортації населення ці зміни, всупереч наполяганням Меджлісу, український парламент не поширив.⁶⁰ Тому розв'язання проблеми громадянства (яке було передумовою реалізації не лише політичних, а й багатьох соціальних прав) стало важливим напрямом діяльності Меджлісу та втручання Верховного комісара, який в усіх посткомуністичних країнах виступав проти такої конфліктогенної форми дискримінації меншин.

По-друге, дисперсне розселення кримських татар, чисельність яких стабілізувалася приблизно на рівні 10% від усього населення півострова, та упереджене ставлення до них з боку більшості робили обрання їхніх представників до рад різних рівнів малоймовірним, - принаймні, доки зберігалася мажоритарна виборча система. Тому напередодні виборів 1994 року лідери татар активно домагалися гарантованого представництва свого народу й інших депортованих за етнічною ознакою груп у Верховній Раді Криму. Компромісний варіант, що його запропонував навесні 1993 року Багров, передбачав виділення кримським татарам квоти розміром 14 місць із 98, тобто, істотно більше за їхню частку в населенні регіону, але набагато менше, ніж вимагав Меджліс. Проте підтримати цю квоту (з 4 додатковими місцями для інших депортованих груп) парламент автономії погодився щойно після масових протестів, до яких удалися татари у вересні у відповідь на первісну відмову. Відтак Меджліс дістав змогу не лише підтвердити своє незаперечне лідерство в національному русі (завоювавши всі 14 мандатів і залишивши альтернативну організацію, Національний рух кримських татар, без жодного), а й впливати "зсередини" на формування кримської політики, зокрема, щодо етнічних і раніше депортованих груп. Водночас перехід кримських татар до парламентської діяльності відбувався за несприятливих умов домінування ворожих до них сепаратистських сил в обох гілках влади автономії.⁶¹

Як уже згадувалося, початок роботи нового кримського парламенту збігся в часі з початком втручання Верховного комісара в ситуацію на півострові та довкола нього. Вже його рекомендації від 15 травня 1994 року засвідчили, що він виділив незадоволеність соціальних потреб і порушення політичних прав кримських татар як окрему важливу проблему й надавав їй не менше значення, ніж протистоянню між владами в Києві та Сімферополі. Він розмежував два названі вище аспекти проблеми. Визнаючи потребу міжнародної допомоги на облаштування поворотців, ВКНМ пообіцяв наголосити її в доповіді перед керівними органами ОБСЄ, але зазначив, що розподіляти допомогу треба буде за участю кримських татар, маючи на увазі Меджліс і визнаючи його тим самим провідною організацію кримськотатарського руху. Водночас, він не зводив проблему до фінансової допомоги, послідовно наголошуючи на потребі забезпечення політичних прав репатріантів.

У першому листі Верховний комісар порушив проблему представництва кримських татар у Верховній Раді АРК, рекомендуючи продовжити одноразову квоту на наступні вибори. Так само він уважав за доцільне започаткувати інституціоналізований діалог між українським урядом, владою автономії та кримськими татарами - засіб, що його він рекомендував у всіх країнах, де брав участь у врегулюванні етнополітичних конфліктів.⁶² Проте центральна влада, створивши сприятливі умови для культурної активності етнічних меншин, намагалася водночас уникнути етнізації політичного процесу, тому у відповіді міністра закордонних справ України Анатолія Зленка підкреслено необхідність надавати допомогу не тільки кримським татарам, а й іншим колишнім депортованим (при цьому критерієм мав бути саме факт депортації).⁶³ Тим часом кримське керівництво рішуче заперечувало проти надання кримським татарам жодних пільг, посилаючись на принцип рівноправності всіх громадян незалежно від етнічної належності. До того ж, за умов мінливості політичної системи в Криму й Україні загалом навряд чи можливо було щойно по виборах ухвалювати правила проведення наступної виборчої кампанії. Що ж до інституціоналізації діалогу, то навіть самі лідери Меджлісу не вважали за доцільне створення задля цього якогось спеціального органу, розраховуючи, передусім, на діалог у парламенті та уряді АРК. Тож на першому етапі жодна з рекомендацій ВКНМ навіть серйозно не обговорювалася.⁶⁴

Наступні рекомендації, як і у випадку конфлікту між Києвом і Сімферополем, з'явилися щойно за рік. Зосередившись на використанні можливостей, що їх надавали парламентські мандати, провідники кримських татар не були попервах зацікавлені в активізації масового протесту, яка могла б загострити протистояння між поворотцями й рештою населення. Тим часом Меджлісові вдалося встановити контроль над використанням коштів, що виділялися з бюджету України на облаштування поворотців у Криму, та зміцнити свої позиції у Верховній Раді й представництво в уряді автономії, використовуючи, й певною мірою, провокуючи, суперечності між іншими політичними силами. Послідовно підтримуючи Київ у його конфлікті з Сімферополем, кримські татари стали, одначе, жертвами описаних вище рішучих дій української влади у березні 1995 року. Серед скасованих тоді законів автономії, що суперечили національному законодавству, виявився закон про вибори депутатів місцевих рад. До того ж, Київ наполягав на проведенні незабарних виборів на півострові за відповідним законом України, який, на відміну від анульованого кримського закону, не передбачав квот для депортованого населення. Хоча пізніше ці квоти було запроваджено, обмежений час на подання заяв виборців та наполягання Києва на тому, що право голосу повинні мати лише громадяни України (тоді як на виборах 1994 року влада автономії знехтувала цю норму), спонукали Меджліс бойкотувати призначені на кінець червня вибори. У надісланому 15 травня листі, що базувався на дискусії в Локарно, ван дер Стул, зокрема, закликав розв'язати цю проблему, щоб "забезпечити належне представництво татар у місцевій владі".⁶⁵ Проте ця рекомендація також залишилася невиконаною.

Водночас із місцевими виборами на півострові відбулися події, що зміцнили політичний вплив Меджлісу та дали істотний поштовх зусиллям української влади й Верховного комісара на розв'язання проблем кримських татар. Спровоковані конфліктом між рекетирами й кримськотатарськими торгівцями в одному з містечок на сході півострова масові протести татар і кровопролитні сутички з правоохоронними органами, дали привід до зміни сепаратистського керівництва парламенту автономії та сприяли зміцненню позицій Києва в Криму. Скориставшися цією нагодою для "наведення порядку", український уряд утворив комісію для з'ясування причин сутичок, результатом діяльності якої стало ухвалення 11 серпня 1995 року урядової постанови, що накреслювала всеосяжну програму дій щодо вирішення проблем кримських татар та інших поворотців. Вона передбачала не лише істотне збільшення коштів на облаштування, але й низку політичних кроків, зокрема, розробку проектів законодавчих актів про реабілітацію підданих депортації етнічних груп, офіційного тлумачення закону про громадянство, яке дало б змогу поширити на них спрощену процедуру надання громадянства, та "пропозицій щодо законодавчого визначення статусу Меджлісу кримськотатарського народу та його входження в політико-правове поле України".⁶⁶ Більшість із політичних кроків залишилися невиконаними чи не принесли очікуваних результатів, але започаткована співпраця центральної виконавчої влади з Меджлісом відтоді не припинялася.

Загострення кримськотатарського конфлікту зумовило також певну переорієнтацію діяльності ВКНМ та місії ОБСЄ, що виявилася в спробі застосувати до цього конфлікту випробуваний у Локарно механізм "круглого столу". Втім, як згадувалося вище, скликаний 20 - 22 вересня 1995 року в Ялті "круглий стіл” “Подолання проблем реінтеграції депортованих народів у Криму", суттєво відрізнявся за форматом від доречного для кримського конфлікту інструменту "тихої дипломатії", адже мав на меті передусім привернути увагу до проблеми, а не шукати компромісу між сторонами. Проте після дискусії за "круглим столом" і окремих зустрічей з учасниками, ван дер Стул зміг сформулювати низку рекомендацій щодо врегулювання конфлікту, що їх він надіслав Г.Удовенкові 12 жовтня. Рекомендації стосувалися не фінансових аспектів кримськотарської проблеми, яким він надавав головного значення у своїх виступах у Ялті, а політико-правових.⁶⁷

По-перше, ВКНМ шукав способу легалізації ролі Меджлісу як "верховного представницького органу кримських татар”, пропонуючи визнати за ним "спеціальну відповідальність щодо відродження та розвитку татарської культури й татарських шкіл", а також ввести його представників до спеціального комітету з вищих українських і кримських урядовців, що опікувався б проблемами повернення й облаштування депортованих. Ці рекомендації, одначе, не задовольняли Меджліс, який прагнув не участі у вирішенні поточних соціальних чи культурних проблем (що її він уже здобув через Рескомнац АРК), а впливу на вироблення стратегічних орієнтирів державної політики. З другого боку, українська влада й далі воліла, як ще раз наголосив у своїй відповіді міністр закордонних справ, вирішувати проблеми депортованих безвідносно до їхньої етнічної належності.⁶⁸ Що ж до зусиль уряду знайти Меджлісові місце в "політико-правовому полі України", то створена відповідно до вищезгаданої постанови, робоча група не змогла запропонувати прийнятного для обох сторін розв'язання, оскільки влада не бажала визнати цей орган як своєрідний етнічний парламент, а його лідери не погоджувалися на статус громадської організації.⁶⁹

По-друге, Верховний комісар пропонував розв'язати проблему громадянства кримських татар через надання українського громадянства на підставі заяви про зречення громадянства держави, з якої особа повернулася (якщо вона його мала, тобто, якщо виїхала звідти вже після введення в дію відповідного закону тієї держави). Проте, українська влада не бажала йти цим шляхом, остерігаючися, що він приведе до подвійного громадянства, бо законодавство відповідних держав СНД не передбачало припинення громадянства на підставі самої лише заяви про його зречення (зокрема, треба було ще заплатити чималу суму). Тим часом підготовлений проект тлумачення закону про громадянство Президія Верховної Ради України 15 січня 1996 року відхилила, запропонувавши урядові готувати зміни до закону,⁷⁰ ухвалення яких сталося більш як за рік по тому й розв'язало проблему лише частково. По-третє, ван дер Стул знову привернув увагу до проблеми представництва кримських татар у парламенті автономії, рекомендуючи або продовжити чинність квоти, якщо буде збережено мажоритарну виборчу систему, або запровадити пропорційну систему, що дала б татарам кількість мандатів, відповідну до їхньої частки в населенні. Ця проблема, одначе, мала вирішуватися перш за все шляхом внесення відповідних положень до конституції АРК, проект якої мав невдовзі розглядатися в другому читанні й був, нагадаємо, предметом суперечок між Києвом і Сімферополем. Утім, забезпечення прав кримських татар не було пріоритетом для жодної зі сторін.

Ухвалення конституції АРК 1 листопада 1995 року виразно продемонструвало гостроту конфлікту між Курултаєм/Меджлісом і рештою кримського політикуму й обмежені ресурси татар у досягненні своїх цілей. Сам процес фіксування позицій із символічно важливих питань у документі, що сприймався (бодай з огляду на тривалий процес його творення) як радше політичний, аніж правовий, спонукав сторони не відступати від проголошених принципів. Головна суперечка при досить одностайному ухваленні конституції виникла з приводу вимог фракції Курултаю внести пункт про гарантоване представництво кримських татар у парламенті й органах місцевого самоврядування АРК, а також надати їхній мові рівного з російською та українською статусу (тобто проголосити всі три мови офіційними, або не надавати цього додаткового статусу жодній). Однак, не лише радикально сепаратистські, а й центристські депутати побачили в цих вимогах прагнення здобути привілеї за етнічною ознакою, а отже, перший крок до створення на півострові національної держави. Попри бурхливі протести кримських татар всередині та поза парламентом і посередницькі спроби місії ОБСЄ, жодну з вимог не було задоволено, а тиск із боку Меджлісу лише сконсолідував інші політичні сили. Хоча ухвалена конституція встановила пропорційну систему виборів до Верховної Ради автономії, вона не передбачала не лише квот, а й участі етнічних об'єднань (тобто, зокрема, Меджлісу) у виборчому процесі.⁷¹ Таким чином, жодну з рекомендацій ВКНМ у ній не було виконано.

Усвідомивши неможливість досягнення своїх політичних цілей на рівні автономії, провідники кримських татар стали ще активніше діяти на загальноукраїнському рівні. Вони й далі послідовно підтримували Київ у його конфлікті з Сімферополем і заперечували (зокрема, в Нордвейку та під час виконання виробленої там схеми) проти затвердження українським парламентом кримської конституції, що не відповідала національному законодавству й не забезпечувала прав кримськотатарського народу.⁷² Проте українські депутати (навіть прихильні до кримських татар націоналісти) не надавали цьому збезпеченню пріоритетного значення, оцінюючи статті конституції. Щоправда, обидві статті, проти яких протестували депутати від Курултаю, Верховна Рада відхилила (хоч і з інших причин), що давало шанс на врахування інтересів кримських татар при майбутньому внесенні змін. Але враховувати ці інтереси (як і рекомендації ВКНМ, зокрема, висловлений у листі від 5 квітня 1996 року заклик надати Меджлісові статус об'єднання виборців, що вможливило б його участь у виборчій кампанії)⁷³ кримські депутати не побажали, а шанс на гарантоване представництво перекреслив, зрештою, сам український парламент (див. нижче). Тим часом, у червні Меджліс досяг важливого успіху на останньому етапі ухвалення нової Конституції України, завдяки ефективному лобіюванню, домігшися закріплення в тексті поняття "корінні народи", що мало бути конкретизоване в подальших законодавчих актах. Та це виявилося єдиним досягненням: згадки про якісь особливі політичні чи культурні права кримських татар як корінного народу не було ані в загальних положеннях про права меншин, ані в розділі про АРК.⁷⁴

Утім, цей скромний успіх створив правову основу для подальших зусиль українського уряду на задоволення вимог кримських татар, спонукуваних, насамперед, політичним інтересом у боротьбі проти сепаратизму Сімферополя й зміцненні центральної виконавчої влади взагалі. Утворена восени 1996 року при Міністерстві юстиції робоча група для опрацювання проектів законодавчих актів України щодо корінних народів здебільшого врахувала аргументи Меджлісу щодо доцільності користування європейських (зокрема, скандинавських) зразків забезпечення прав таких спільнот.⁷⁵ Один із розроблених групою документів - проект Концепції державної політики України щодо корінних народів - став приводом до наступних (і останніх із кримськотатарської проблеми) рекомендацій ВКНМ, позаяк міністр юстиції Сергій Головатий звернувся до нього з проханням висловити свою думку щодо проекту. У листі від 14 лютого 1997 року (надісланому, як завжди, до МЗС, але з проханням ознайомити Головатого) ван дер Стул надав великої уваги питанню легалізації статусу кримських татар як корінного народу, але не обмежився цим аспектом проблеми.⁷⁶ Посилаючись на деякі міжнародні акти щодо прав корінних народів (зокрема, дві резолюції Міжнародної організації праці), він визнав, що вони не є універсальними й не зобов'язують Україну, яка їх не підписувала. Вказавши, що на корінні народи поширюються всі права, які стосуються національних меншин, ВКНМ водночас звернув увагу українського уряду на один важливий аспект скандинавського досвіду розв'язання проблеми корінних народів, що відповідав його власному поглядові на шляхи запобігання етнополітичним конфліктам, а саме - "важливу роль, надану формалізації процесу участі та консультацій". Щодо кримських татар, він пропонував іще один спосіб формалізувати діалог із Меджлісом - надати кримськотатарським представникам у Верховній Раді АРК (членам чи висуванцям Меджлісу) статусу консультативного органу, який би висловлював свій погляд щодо проектів відповідних законодавчих актів і водночас був органом діалогу з українським урядом щодо розв’язання соціальних і культурних проблем поворотців. Ця найдалекосяжніша, в сенсі підтримки вимог самого Меджлісу, формула, з усіх, що їх пропонував ван дер Стул, обмежувалася, одначе, створенням механізму для практичного діалогу між кримськими татарами і владою, тим часом, як провідниками татар ішлося, передусім, про символічне закріплення представницького статусу Меджлісу. Щойно втративши свої депутатські мандати навесні 1998 року, вони відчули потребу альтернативної легітимізації можливості взаємодіяти з органами влади України та Криму, яку за рік по тому надавала їм форма консультативного органу при Президентові. Натомість для Києва це була прийнятна формула, оскільки вона, як зазначав у своїй відповіді ван дер Стулові міністр закордонних справ Геннадій Удовенко, дозволяла уникнути етнічного критерію формування органу для діалогу. Що ж до законодавчого закріплення прав корінних народів, то у Верховній Раді не знайшли підтримки ані проект названої вище концепції, ані окремий закон про статус кримськотатарського народу, позаяк багато депутатів заперечували проти надання привілеїв лише одній із нетитульних груп, або воліли таких привілеїв передусім для найбільшої з них - росіян. Тому жодного акта з цього питання досі не ухвалено.

Друга висловлена в листі Верховного комісара рекомендація стосувалася статусу кримськотатарської мови, точніше, статусів трьох головних мов АРК, що мали бути врегульовані в її конституції. Відповідну статтю конституції від листопада 1995 року український парламент відхилив, бо вона не надавала офіційного статусу на півострові єдиній офіційній мові всієї держави. Відповідно, Київ волів найвищого статусу для української, Сімферополь - для російської, а Меджліс - рівного статусу для всіх трьох. Намагаючись примирити ці суперечливі інтереси, ВКНМ пропонував формулювання статті, яке, визнаючи державний статус української мови (відмова від зазіхань АРК на суверенітет мала відбитися й у відмові від проголошення власних державних мов), надавало б - відповідно до букви українського законодавства - максимально широкий (і рівний) статус російській і кримськотатарській. Однак це демократичне формулювання не було компромісним, бо набагато більше допомагало татарам, аніж росіянам, які мали поступитися чималою часткою того, що вже мали. Не дивно, що це формулювання не було втілене ні в змінах червня 1997-го, ні в новій конституції автономії від жовтня 1998 року. Ця остання, реалізувавши формулу єдиної загальнодержавної мови, водночас надала російській мові як "мові більшості населення та прийнятній для міжнаціонального спілкування" набагато більше прав, аніж кримськотатарській, проголосивши право вживання першої в усіх сферах громадського життя, а застосування другої обмеживши освітою та кількома другорядними суспільними практиками.⁷⁷

Дві інші рекомендації цього пакета стосувалися постійних тем втручання Верховного комісара — громадянства та представництва. Щодо першої, то лист ван дер Стула було писано напередодні ухвалення Верховною Радою змін до закону про громадянство, які мали поширити спрощену процедуру (так зване визначення належності до громадянства), зокрема, на тих, хто повернувся із місць депортації, що, однак, розв'язувало проблему їхнього громадянства лише невеликою мірою. Річ у тім, що зміни (які набули чинності 20 травня 1997 року) передбачали спрощене надання громадянства України лише тим поворотцям, що не мали іншого громадянства, а ця група становила менш як чверть усіх кримських татар, що не стали громадянами автоматично. Тим часом особи, які виїхали з країн депортації після набуття чинності тамтешніми законами про громадянство (для Узбекистану, куди було депортовано переважну більшість татар, це означало після травня 1992 року), все одно мусили спершу припинити попереднє громадянство, що було довгою, складною та фінансово нездоланною для багатьох поворотців процедурою. Тому ВКНМ, як і раніше, наполягав на наданні громадянства України на підставі заяви про відмову від попереднього громадянства, доводячи, що це дозволило б уникнути безгромадянства (це було одним із пріоритетів світової спільноти) й що не слід обумовлювати надання українського громадянства певній особі згодою іншої країни припинити її громадянство.

Проте, Київ більше переймався виникненням не безгромадянства, а подвійного громадянства, що його однозначно відкинула конституція 1996 року. Тому він не підтримував ні механізму, що його пропонував ван дер Стул, ні ідеї надання українського громадянства всім поворотцям одним указом Президента, яку висунув Меджліс. Після того, як ухвалені Верховною Радою зміни до закону розв'язали проблему осіб, що не мали громадянства, український уряд переорієнтував свої зусилля на сприяння припиненню узбецького громадянства іншої, найбільшої групи кримських татар. Ці зусилля, успіхові яких великою мірою посприяло звернення до керівництва Узбекистану з боку ВКНМ та Верховного комісара ООН у справах біженців Садако Оґати, а також налагодження "стратегічного партнерства" між Києвом і Ташкентом, увінчалися двосторонньою угодою про спрощений механізм зміни громадянства колишніх депортованих, які вже повернулися з Узбекистану в Україну, чи мали намір це зробити. Угода, що набула чинності 4 вересня 1998 року, передбачала одночасне припинення попереднього громадянства й надання нового, звільняючи при цьому аплікантів від необхідності їхати до посольства в Києві, й платити мито розміром 100 доларів США, а також удвоє скорочуючи термін розгляду документів.⁷⁸ Однак через низьку поінформованість кримських татар на півострові (де Меджліс, як заявляли представники влади, не виявляв достатньої активності в цій справі) лише близько половини тих, хто повернувся з Узбекистану, скористалося можливістю здобути українське громадянство протягом терміну чинності первісної угоди, тобто до кінця 1999 року.⁷⁹ З огляду на скарги Меджлісу про перешкоди, що їх буцімто чинила узбецька влада тим татарам, які хотіли набути українського громадянства ще до повернення до Криму, чинність угоди було подовжено до кінця 2001 року.⁸⁰ Тим часом український уряд вів переговори про укладення подібних угод з урядами інших країн депортації (першу угоду ухвалено в травні 2000 року з Казахстаном), а також розробляв новий підхід до громадянства, що його втілено в січні 2001 року в новому законі, який скасував вимогу припинення іншого громадянства як передумову одержання українського, що дає змогу вирішити проблему для всіх поворотців.⁸¹

Якщо в питанні громадянства конфлікт, зрештою, подолано (хай із запізненням і не за тим рецептом, що його рекомендував ВКНМ), то проблема представництва кримських татар у парламенті автономії залишилася нерозв'язаною. Взаємодія протиборних стратегій центральної виконавчої влади, лівих сил у Верховній Раді України та керівництва АРК унеможливила будь-яке задоволення вимог Меджлісу та виконання рекомендацій Верховного комісара. У листі від 14 лютого 1997 року він повторив свій давній заклик забезпечити представництво татар у парламенті автономії, яке відповідало б їхній частці в населенні (або зберігши квоти, або запровадивши пропорційну виборчу систему), але адресував його вже не кримським, а українським депутатам, що мали ухвалювати закон про вибори ВР АРК. Президентський законопроект, що його Верховна Рада почала розглядати в липні, узгоджувався з цимирекомендаціями, передбачаючи мажоритарну систему з окремими округами для колишніх депортованих, але більшість депутатів підтримала альтернативний проект, автори якого пропонували змішану систему без жодних додаткових округів і не приховували свого бажання не допустити до участі Курултаю/Меджлісу у виборах. Відтак сесія доручила розробити на основі двох проектів один, і ця розробка завершилася ухваленням наприкінці грудня закону, що в принципових положеннях повторював альтернативний.⁸² Президент, однак, наклав на нього (як і на спеціальний закон про процедуру виборів кримського парламенту) вето, заперечуючи проти партійних виборів на регіональному рівні й наполягаючи на утворенні етнічних округів. Обидві вимоги були спрямовані проти перемоги комуністів, бо її очікували саме на виборах за партійними списками, але не від кримських татар, які вважали компартію спадкоємницею режиму, що здійснив депортацію. Не зумівши подолати вето, депутати на початку лютого 1998 року погодилися на мажоритарну систему, а Президент у відповідь підписав закон, хоч у ньому так і не з'явилося статті про округи для депортованих.⁸³ Так сторони досягли компромісу на ґрунті нехтування інтересів кримських татар. Рішучі протести Меджлісу й погрози заблокувати проведення виборів спонукали Л.Кучму й О.Мороза підтримати поправку до закону, яка дозволила б голосувати тим поворотцям до Криму, що не мали українського громадянства (цей варіант підтримав і ван дер Стул). Але 24 березня більшість депутатів не підтримала цієї пропозиції - передусім тому, що опоненти Руху, знаючи про намір кримських татар голосувати на загальноукраїнських виборах за партію, що внесла до свого списку двох членів Меджлісу, не хотіли дати йому близько 90 тисяч додаткових голосів.⁸⁴

Щойно про цю відмову стало відомо, кримські татари вдалися до масових протестів, що призвели до сутичок із міліцією. Блокуванню виборів 29 березня владі вдалося запобігти, стягнувши до Криму додатковий контингент правоохоронців, але протести татар знову змусили керівництво країни звернути увагу на їхні проблеми, аби зупинити ескалацію конфлікту. Після візиту Кучми на півострів було утворено робочу групу з українських і кримських урядовців, яка мала запропонувати шляхи розв'язання проблем поворотців. Хоча один із її керівників і говорив про намір Президента запропонувати парламентові призначити додаткові вибори до Верховної Ради автономії в округах для колишніх депортованих, але цього так і не сталося.⁸⁵

Певною компенсацією для кримських татар за втрату представництва на рівні автономії стало обрання двох їхніх провідників до українського парламенту, що дало їм змогу порушувати проблеми свого народу на столичному рівні. Втім, їхня лобістська діяльність не змогла протистояти зусиллям Леоніда Грача у грудні 1998 року, коли Верховна Рада України затверджувала нову конституцію автономії, що також не передбачала гарантованого представництва татар у кримському парламенті, як і інших прав, яких вони домагалися. Опоненти конституції (навіть українські націоналісти, що не раз називали татар своїми союзниками) заперечували передусім проти тих статей, що надавали автономії забагато повноважень, і коли Грач пішов на деякі поступки, більшість депутатів проголосувала за затвердження конституції, яке стало ще одним компромісом коштом інтересів кримських татар.

У травні 1999 року нова хвиля протестів змусила Київ фактично задовольнити одну з головних вимог татарських провідників - про визнання Меджлісу. Утворена згідно з указом Л.Кучми, Рада представників кримськотатарського народу при Президентові України, до якої увійшли всі члени Меджлісу (хоча цей критерій формування органу й не згадувався, однією з причин його утворення названо “невизначеність правового статусу Меджлісу, обраного Курултаєм кримськотатарського народу") була формою легалізації, дуже близькою до пропозиції ВКНМ від лютого 1997 року⁸⁶ Щоправда, через суперечку між керівниками Меджлісу та президентською адміністрацією щодо принципів формування та повноважень ради, вона почала свою роботу на рік пізніше, в травні 2000-го. За місяць перед тим, 5 квітня, проведено давно обіцяні слухання у Верховній Раді, присвячені проблемам кримськотатарського народу таінших колишніх депортованих (які збіглися в часі з кримськотатарськими слуханнями в Парламентській Асамблеї Ради Європи). Хоч український і кримський уряди та профільнийпарламентський комітет підтримали пропозиції Меджлісу щодо законодавчого захисту прав кримських татар, опозиція лівих і проросійських депутатів призвела до вилучення з рекомендацій слухань найважливішого для Меджлісу пункту - про необхідність ухвалення спеціального закону про статус кримськотатарського народу в Україні.⁸⁷ Зрештою, це лише ще раз засвідчило неможливість ухвалення такого закону (в якому керівники Меджлісу сподівалися, зокрема, зафіксувати право свого народу на гарантоване представництво в українському й кримському парламентах і органах місцевого самоврядування) нинішнім складом Верховної Ради. Ймовірніше очікувати забезпечення представництва кримських татар на рівні автономії від нового закону про ВР АРК, який, можна припустити, запровадить пропорційну чи, принаймні, змішану систему для виборів 2002 року.

Останній етап розгляду рекомендацій ВКНМ відбувався, втім, уже, по суті, без участі самого ван дер Стула. Після згаданого листа від лютого 1997 року він більше не надсилав українському урядові нових формальних пропозицій щодо розв'язання кримськотатарської (як і кримської) проблеми, проте ще впродовж двох років не припиняв спроб домогтися виконання своїх попередніх рекомендацій, особливо щодо громадянства та представництва. Його пріоритетний інтерес до цих двох аспектів залишився незмінним, але підходи до них еволюціонували відповідно до змін у позиціях ключових діячів. У питанні громадянства Верховний комісар мусив змиритися з небажанням Києва прийняти його схему й переорієнтуватися на сприяння переговорам між Україною та Узбекистаном, завершення яких він привітав єдиною за весь час втручання в українські конфлікти публічною заявою.⁸⁸ Так само його стратегія в питанні представництва враховувала ту обставину що від 1998 року політичний діалог між кримськими татарами та владою відбувався тільки в Києві, з огляду на обрання двох провідників Меджлісу до Верховної Ради України й антитатарську налаштованість нового кримського лідера Грача. Тому Макс ван дер Стул закликав кримськотатарських політиків активніше співпрацювати з адміністрацією Президента України.⁸⁹ Водночас, сам він уже мало чим міг їм допомогти. Його зусилля в залученні міжнародної допомоги на розв'язання соціальних проблем поворотців були успішніші, але цей процес, розгортанню якого ВКНМ істотно посприяв на початковому етапі, дедалі більше набирав інерції, що робила його активні зусилля не надто потрібними. Відтак, втручання Верховного комісара в кримськотатарський конфлікт, по суті, припинилося, хоча первісні причини втручання не було усунуто, а його рекомендації залишилися великою мірою невиконаними. Власне, 2000 року ван дер Стул зосередив свою увагу в Україні на проблемі російської мови, що знову набула певної гостроти завдяки використанню її Москвою як знаряддя тиску на Київ.

Ефективність втручання ВКНМ

Проведений вище аналіз політико-правового контексту формулювання, сприйняття та невиконання рекомендацій Верховного комісара ОБСЄ щодо двох найпомітніших етнополітичних проблем України, дає змогу оцінити ефективність його втручання. Роблячи таку оцінку, слід узяти до уваги різноманітні фактори, в тому числі точність ВКНМ у виборі проблем, вартих втручання, та часу для першого кроку, адекватність його власних дій та рішень, що їх він пропонував сторонам, а також результати втручання в сенсі його внеску у врегулювання конфлікту й утвердження підставових вартостей ОБСЄ (тобто, в зміцнення безпеки в окреслених вище вужчому та ширшому сенсах). Звісно, треба також не забувати про ресурси, що їх мав ван дер Стул у своєму розпорядженні, аби судити про те, чи міг він вестися інакше й чи міг би досягти більшого. Проте з'ясування цього аспекту потребує аналізу не лише можливих обмежень діяльності ВКНМ, що випливали з несприятливого внутрішньополітичного контексту, але також його зв'язків з іншими інституціями ОБСЄ, аби врахувати внески інших чинників і дальші обмеження, що їх вони могли накладати на дії Верховного комісара.⁹⁰ Дослідження таких зв'язків лежить поза межами цієї праці й тому буде заторкнуте лише побіжно.

Не повертатимемося ще раз до питання про доцільність втручання Верховного комісара в аналізовані конфлікти: тодішня загроза їхньої ескалації та масштабного застосування насильства видається (принаймні на перший погляд) очевидною. Натомість варто зупинитися на проблемі вибору моменту для початку втручання. В обох випадках ван дер Стул мав справу з конфліктами, що виникли й розвинулися до його вступу напосаду. Однак він не взявся за їх урегулювання на порівняно спокійній стадії, через яку вони проходили 1993 року, й не робив активних зусиль іще рік після перших поїздок і перших рекомендацій - аж до того, як обидва конфлікти досягли своїх піків відповідно навесні та влітку 1995-го. Якщо протягом першого року на посаді він мусив формувати штат, розробляти принципи роботи й знайомитися з усіма етнополітичними конфліктами в регіоні ОБСЄ, - а отже, міг втрутитися лише в найнебезпечніші з них, - то навряд чи можна пояснити цією причиною його дальше зволікання з активними діями щодо двох українських конфліктів після того, як він усвідомив їхній дестабілізаціний потенціал під час перших поїздок.

Власне, один із піків у конфлікті між Києвом і Сімферополем (навесні 1994 року) збігся в часі з першими рекомендаціями ВКНМ. Однак тоді він сформулював лише загальні принципи розв'язання, яке мало бути знайдене пізніше. Вони були надто загальними, аби стати прийнятними для обох сторін. Можливо, що його зволікання з активними діями зумовлювалося очікуванням, доки сторони "дозріють" до потреби у його посередництві.⁹¹ Як указувалося вище, український уряд був готовий прийняти його вже навесні 1994 року, щоб не допустити до ескалації конфлікту та втручання Росії, але кримське керівництво "дозріло" щойно тоді, коли усвідомило небажання Москви активно підтримати "співвітчизників" і власну неспроможність опиратися тискові Києва самотужки. Можна також припустити, що хоча Верховний комісар і приймав кримську автономію як політичну реальність, він волів будувати свої компромісні пропозиції на обсягові повноважень Сімферополя, відповідному до стандартів автономії, а не суверенної держави, - і цю передумову створили в березні 1995 року централізаційні заходи Києва.

Що ж до кримськотатарського конфлікту, то не лише влада автономії не хотіла робити будь-яких поступок поворотцям, а й український уряд довгий час уважав цей конфлікт менш важливим, ніж кримський, і не бажав антагонізувати сепаратистів задовольняючи вимоги татар. Хоча сутички червня 1995 року продемонстрували Києву силу сконсолідованої татарської меншини необхідність розв'язувати її проблеми, вони також дали привід для дальшого зміцнення контролю центру за ситуацією на півострові. Тому Київ волів посередницької ролі в урегулюванні внутрішньокримського конфлікту для себе, намагаючися спрямувати зусилля ВКНМ та інших міжнародних чинників на створення зовнішніх передумов для такого врегулювання, тобто, перш за все, залучення коштів на соціальні програми для поворотців. Оскільки влада автономії все ще не хотіла задовольняти політичні вимоги Курултаю/Меджлісу й не бачила у ван дер Стулі безстороннього посередника в цьому конфлікті (особливо після того, які він підтримав вимогу про гарантоване представництво татар у Верховній Раді АРК), лише самі татари, прагнучи інтернаціоналізації конфлікту, справді бажали його втручання. Тому цілком сприятливого часу для першого кроку Верховного комісара не могло бути, його єдиний шанс полягав в узгодженні своїх зусиль із пріоритетами Києва. Відповідно, він почав діяти не відразу після червневих сутичок, а щойно за три місяці, коли український уряд накреслив програму розв'язання проблеми, що містила важливий міжнародний складник, із яким Київ навряд чи міг упоратися без допомоги.

Таке "реактивне" втручання можна, як твердить Йогансен, пояснити тим, що ВКНМ усвідомлював брак достатньої "ваги" за своїми зусиллями, що могла би внести в його втручання елемент непрямого примусу. Хоча його завжди підтримував Чинний голова ОБСЄ і, менш активно, Постійна рада, важливі держави-учасниці або не мали достатніх важелів впливу (зокрема тому, що Україна не була серед кандидатів на вступ до ЄС і НАТО), або мали інші пріоритети й канали їх реалізації.⁹² До цього варто додати, що інші міжнародні організації також не розглядали питання етнічних меншин пріоритетним у своїх відносинах з Україною, більше переймаючись ядерним роззброєнням, економічною реформою чи свободою преси. Навіть інші інституції ОБСЄ, що могли посилити вплив рекомендацій, Верховного комісара, такі, як Відділ демократичних інституцій і прав людини чи Парламентська Асамблея, не порушували проблем, із якими він мав справу. Тому він міг цілком спертися лише на місію, надто що дещо обмежений обсяг її діяльності не дозволяв їй стати самостійнішим чинником.

Відповідно, втручання ВКНМ могло бути успішним лише за умови, що він пристосує свою роль до цих обмежених можливостей. Тобто воно мусило бути - порівняно з країнами, де за його зусиллями було більше "ваги" - менш "миротворчим" і більш посередницьким, а отже, розв'язання, які він пропонував, мали апелювати до інтересів сторін конфлікту, пропонуючи кожній із них максимум того, на що вона могла за певної ситуації розраховувати, але чого без посередництва було б важко досягти. Це означає, що Верховний комісар мав надати сторонам (коли зовнішні чинники зроблять їх "дозрілими") канали для ведення переговорів і запропонувати взаємно прийнятні розв'язання.⁹³

У конфлікті між Києвом і Сімферополем посередництво полегшувалося тією обставиною, що існували чітко окреслені сторони конфлікту та (від часу їхньої "дозрілості" навесні 1995 року) очевидний аспект обопільно визнаної пріоритетної важливості - ухвалення й затвердження кримської конституції. Тому ВКНМ міг зосередитися на цьому одному аспекті й спробувати конкретизувати сформульовані раніше принципи. До того ж, сама процедура надання чинності конституції вимагала участі двох сторін, і вони не лише визнавали важливість переговорів з цього приводу (тобто не ставили під сумнів легітимності одна одної), а й справді вели такі переговори, по суті, на всіх стадіях конфлікту. Проте ресурси мирної взаємодії поступово вичерпувалися мірою того, як узгоджені робочими групами розв'язання не втілювалися в ухвали двох парламентів. Тому наміри Верховної Ради Криму провести референдум і рішучість українського керівництва запобігти їх здійсненню двічі створювали відчутну небезпеку ескалації конфлікту.

У цих кризових ситуаціях ван дер Стул успішно застосовував інструмент "тихого круглого столу", збираючи разом ключових учасників з обох боків задля неформального діалогу за умов конфіденційності, де вони не боялися показувати своєї готовності до компромісу. Сам факт, що впливові політики й урядовці погодилися на такий формат діалогу, свідчить і про їхню “дозрілість", і про авторитет ВКНМ як бажаного посередника. Його головне завдання полягало в тому, щоби запропонувати термінові заходи задля деескалації конфлікту. Зокрема ван дер Стул прагнув зберегти й зміцнити наявні канали діалогу, - з одного боку, запобігаючи крокам, які їх зруйнували б, а з другого - демонструючи сторонам ефективність діалогу. Відповідно, рекомендації за підсумками "круглого столу" він в обох випадках подав як розв'язання, що їх знайшли самі учасники, - ймовірно, маючи на меті полегшити прийняття цих розв'язань іншими впливовими чинниками в Києві та Сімферополі. Попри їхню задекларовану підтримку, ван дер Стул чинив дальший тиск, аби забезпечити виконання досягнутих у Локарно та Нордвейку домовленостей, - або особисто прибувши в Україну під час їхнього розгляду у Верховній Раді, або діючи через дипломатів місії.

Проте заходи, запропоновані в кризові моменти, за означенням могли досягти лише короткотермінового відпруження, яке, крім утримування сторін від дальших конфронтаційних кроків, передбачало їхні політичні зобов'язання щодо загальних принципів і/або операційної схеми, що вможливлювали пошук тривкішого компромісу. Тому негайне прийняття сторонами цих принципів і схем лише створювало передумови до довготермінового врегулювання. Відтак першорядним чинником була готовність сторін дотримуватися зобов'язань на дальших стадіях урегулювання (або здатність посередника змусити їх до цього). Такої готовності бракувало обом сторонам, але, насамперед, Києву, який мав стійке упередження до обопільно обов'язкових угод із нижчим, на його думку, партнером. Відповідно, українська влада намагалася скористатися досягнутою деескалацією (що лишала кримський парламент без його головної зброї), аби змістити область можливого компромісу в напрямі, що відповідав її централістським інтересам. До того ж, ширший політичний контекст не сприяв зусиллям ВКНМ: зокрема, суперечка щодо національної конституції ще ускладнювала співпрацю між двома головними силами - націоналістами й комуністами - й довгий час відволікала їхню увагу від розв'язання кримської проблеми. Водночас внутрішня боротьба за владу й брак прагматизму знижували готовність кримських депутатів до компромісу не меншою мірою. Тому ВКНМ навряд чи міг забезпечити виконання раніше досягнутих компромісів. Натомість він волів пристосовувати свої рекомендації до змін у політичному контексті, зокрема, до жорсткішоїпозиції Києва щодо обсягу повноважень Сімферополя. Однак, це не зробило його намагань розвинути домовленості за "круглими столами" в тривкіші й осяжніші розв'язання, такими успішними, яким було посередництво в кризових ситуаціях.

На відміну від загальних політичних компромісів із нечітким і необов’язковим правовим значенням, що виявилися прийнятними для обох сторін, конкретніші рекомендації щодо спірних статей проекту конституції було виконано лише тією мірою, якою одна сторона могла змусити іншу погодитися на таке розв'язання. Сама природа таких рекомендацій, що стосувалися визнання тих чи тих повноважень автономії, робила їх бажаними лише для однієї сторони. Хоча прагматична "пакетна угода", базована на цих рекомендаціях, була, в принципі, можливою, ван дер Стулова підтримка позиції Києва з кількох символічно важливих питань перешкоджала прийняттю такого “пакету” Сімферополем. Хоч українська влада могла використовувати підтримку з боку міжнародної інституції як аргумент на переговорах, вирішальним чинником її успіху стала здатність чинити тиск на кримське керівництво та готовність останнього (після виборів 1998 року) відмовитися від символічних претензій, аби зберегти суттєві повноваження. Остаточна угода, втілена в конституції АРК, яку, зрештою, схвалив український парламент, виявилася близькою до останніх рекомендацій ВКНМ, що більше підтримували позицію Києва.

Проте ця відповідність свідчить радше про реалістичну оцінку ван дер Стулом того, як міг би виглядати компроміс, ніж про здатність забезпечити його досягнення. Несприятливий політичний контекст стримував Верховного комісара від активізації зусиль чи поширення своїх рекомендацій на інші акти, що визначали повноваження Криму. Ця концентрація на одному аспекті проблеми виявила свою вразливість на останньому етапі українського конституційного процесу, що міг перекреслити не лише компроміси, досягнуті в Локарно та Нордвейку, але й сам принцип "суттєвої автономії", на якому вони будувалися. Водночас, ухвалення української Конституції, що закріпила досить широкі повноваження АРК, могло навіяти ван дер Стулові думку про непотрібність його дальшого втручання. У кожному разі, він уже не надавав помітної ваги кримській проблемі зокрема, ухваленню законодавчих актів, що зробили би проголошену автономію дієздатною та незворотною (як-от законів про Верховну Раду та уряд АРК), - тобто не намагався доповнити свої здобутки довготерміновим урегулюванням. Втручання ВКНМ у кримськотатарський конфлікт відбувалося за ще менш сприятливих умов і, відповідно, його результат виявився менш помітним (що не означає менш вагомим). Головними труднощами були переплетіння цього конфлікту з кримським, що його дві сторони з трьох уважали важливішим; наявність трьох, а не двох сторін, із якими ван дер Стул мусив мати справу; а також той факт, що дві з них не визнавали легітимності третьої - Курултаю/Меджлісу. Крім того, позиції сторін радикально відрізнялися з багатьох аспектів, і татарські лідери заперечували проти зведення проблеми до одного чи двох із них, перешкоджаючи таким чином концентрації зусиль Верховного комісара. Нарешті, "дозрілості" центральної та кримської влад до втручання ВКНМ сприяли перш за все протестні акції татар, що водночас могли спровокувати загрозливу ескалацію конфлікту. Тому, намагаючись утримати Меджліс від застосування сили, ван дер Стул прагнув залучити зовнішні чинники, що вплинули б на готовність інших сторін до компромісу. Сприяючи поінформованості світу про проблему та наданню допомоги на соціальні потреби поворотців, він працював на обидві мети, оскільки це не лише зменшувало ймовірність соціально зумовлених протестів, а й створювало передумови для міжнародного тиску на український уряд, аби він забезпечив політичні й культурні права кримських татар. Водночас, ВКНМ намагався залучити сторони до інституціоналізованого діалогу, що дав би їм змогу досягти компромісу. "Круглий стіл" у Ялті покликаний був сприяти й поінформованості, й діалогові, але тільки у виконанні першого з цих завдань він досяг успіху. На той час Київ і Сімферополь готові були лише до діалогу як "сурогату дії",⁹⁴ а Меджліс не бажав ані приймати такого сурогату, ані обмежувати кримськотатарську проблему соціальним виміром.

Відтак, втручання Верховного комісара вийшло поза межі посередництва, бо сторони були далекі від "дозрілості", а розв'язання, які він пропонував, не були компромісними, адже підтримували позицію татар набагато більшою мірою, ніж позиції кримської й української влад. Оскільки протести татар, хоч і могли тимчасово дестабілізувати ситуацію на півостровій завдати шкоди міжнародній репутації України, не становили загрози для збереження режиму, то рекомендації передбачали, по суті, його односторонні поступки. Здебільшого виправдані в сенсі прав людини, вони були, отже, не надто реалістичними в політичному сенсі. Ван дер Стул міг сподіватися на усвідомлення Києвом користі татар у протидії сепаратистським прагненням кримських еліт, але цей чинник не спонукав центр підтримати перших на шкоду порозумінню з другими. Українська влада та, як можна припустити, й деякі важливі країни ОБСЄ, що могли на неї вплинути, вважали за краще покласти край конфліктові, що загрожував політичній стабільності й міг обернутися втручанням Росії, аніж захистити права дискримінованої меншини. У цьому випадку, одначе, ВКНМ не пристосував своїх рекомендацій до несприятливого контексту, а й далі намагався змінити сам контекст. Ця наполегливість, зрештою, і привела до певного, хоча й, з огляду на умови, неминуче скромного, успіху.

Окрім залучення коштів, Верховний комісар послідовно звертався до чотирьох аспектів - громадянства, представництва, правового статусу Меджлісу та прав кримськотатарської мови. Власне кажучи, рекомендації не було виконано в жодній із цих ділянок, зокрема в перших двох, яким він надавав найбільше уваги. Ван дер Стулове постійне нагадування про проблему громадянства сприяло активізації зусиль українського уряду на її розв'язання та зростанню тиску з боку інших міжнародних інституцій, але навіть найбільший крок уперед - угода з Узбекистаном - не реалізував пропозицій ВКНМ. Його не менш послідовні зусилля в питанні представництва не увінчалися поки що жодним зримим результатом, одначе й тут втручання не було цілком невдалим. Воно не лише допомогло запобігти ескалації протесту татар після того, як влада зігнорувала їхні вимоги (зокрема, в березні 1998 року), а й сприяло більшій увазі впливовіших міжнародних інституцій (таких як Рада Європи), що може, зрештою, змусити Київ піти їм назустріч. Утім, в обох випадках поступ не меншою мірою був результатом зусиль Меджлісу, який виявився спроможним не тільки мобілізувати масові протести, а й лобіювати свої інтереси у владних структурах. Його роль була особливо помітною у виконанні рекомендацій щодо визнання самого Меджлісу, що сталося вже після того, як ван дер Стул, по суті, облишив свої зусилля (й утілювало не його формулу, а лідерів Меджлісу).

Навряд чи можна порівняти загальну ефективність втручання ВКНМ у два розглядувані конфлікти, проте деякі висновки щодо цього втручання будуть доречними.

По-перше, можна твердити, що втручання було здебільшого адекватним його політичному контекстові й неповний успіх спричинили перш за все несприятливі умови.

По-друге, з огляду на ці умови, ван дер Стул надавав перевагу посередництву над активною "миротворчістю” й виходив поза його межі лише тоді, коли бачив порушення прав людини, як-от у випадку кримських татар.

По-третє, він досяг більшого успіху в забезпеченні короткотермінових компромісів, ніж у сприянні інституціоналізованому діалогові, що мав уможливити тривке розв'язання конфліктів. Власне, крім двох кризових ситуацій у конфлікті між Києвом і Сімферополем, годі говорити про якийсь процес виконання рекомендацій Верховного комісара, навіть якщо кроки, що їх він пропонував, зрештою, зроблено.

Природно завершити аналіз діяльності ВКНМ в Україні оцінкою її загального впливу на безпеку в указаному вище широкому значенні, тобто, і в короткотерміновому сенсі деескалації та стабілізації, і в довготерміновому сенсі творення інституційних підвалин стабільності. Щодо безпеки у