СВІТОВИЙ ДОСВІД ВИРІШЕННЯ МІЖЕТНІЧНИХ КОНФЛІКТІВ
(деякі приклади, повчальні для Криму)

Надір Бекіров – кандидат філософських наук,
керівник політико-правового відділу Меджлісу
кримськотатарського народу.

У новітній час, особливо за останнє століття, світ постійно зворушують локальні конфлікти, які майже завжди несуть у собі загрозу перетворення на конфлікти глобальні. А втім, існує світовий досвід вирішення міжнаціональних конфліктів, який може і має бути використаний для досягнення міжетнічної злагоди в Криму.

У цьому випадку нас цікавить лише той досвід і ті конфлікти, які, по-перше, близькі нам за часом, по-друге, за формою. Тому з усього обсягу випадків ми вибрали  приклади з ПАР, Боснією і Герцеговиною, Кіпром. Це ті приклади, які за формою близькі до кримської ситуації, хоча географічно, історично і політично від неї відрізняються.

Приклад ПАР, незважаючи на те, що є класичним і добре відомим, насправді набагато складніший, ніж його визначає собі широка публіка.

Протистояння в ПАР накопичувалося протягом століть і тривало не тільки між громадами “білих” і “чорних”, але існували також і внутрішньогромадські суперечності між нащадками голландських та англійських поселенців, суперечності всередині “чорної” громади. Ситуація ускладнилася наприкінці 18 – початку 19 ст. через присутність у Південній Африці сектора “кольорового” та азіатського населення, що являють собою активні політичні одиниці.

У зв`язку з цим цікава спроба одного з урядів, у відповідь на зростаючий тиск “чорної” більшості, встановити трипалатний парламент. У парламенті були палати для “білої” громади, “кольорової” та “азіатської”. При цьому “чорна” була виключена з політичної участі до лютого 1990 року, коли президент де Клерк, обраний “білими”, у своїй промові проголосив необхідність зміни курсу, пошуку форми загальнонаціонального примирення, будівництва національного суспільства за участі всіх верств населення. Це відбулося багато в чому під тиском Міжнародного співтовариства, яке використало економічні, політичні та культурні санкції. До того ж затяжна війна між “білими” і “чорними” набула виснажливого характеру для обох сторін, і вести цю перманентну війну стало обтяжливо. Крім того, зросла економічна  доцільність розвитку “білого” бізнесу в “чорній” Африці.

Подальші кроки  були непрості. Довелося проводити у 1992 році перехідний референдум серед тільки “білого” населення, щоб заручитися підтримкою свого нового курсу. Характерним для цього випадку є те, що кожна зі сторін була представлена не одним органом, а було ніби декілька рівнів діалогу: на загальнонаціональному і локальному – регіональному, провінційному рівнях (між урядом і Африканським Національним Конгресом). Було сформовано так званий перехідний виконавчий комітет – квазіурядовий орган, до складу якого входили  представники обох сторін і рішення якого не мали юридичної сили. Проте уряд кожного разу консультувався з Радою до того, як ухвалити той чи інший документ, що має формальну силу закону. Діалог відбувався на місцевих рівнях, де роль посередника виконувала християнська церква у тих випадках, коли діалог переривався спалахами насилля. Крім того, окрему роль грало лобіювання зустрічей і діалогу між легалізованими профспілками і представниками великого та іншого бізнесу. Причому бізнес відіграв величезну роль у зміні курсу Уряду в умовах, коли переговорний процес переривався через провокації непримиренних груп, які представляли обидві сторони (1992 р., 1993 р.).

Важливим винаходом на той період було створення так званої перехідної Конституції. Позиція “білої” меншості стосовно концепції цієї Конституції визначалася можливістю гарантованої присутності в системі державно-інституціонального функціонування, а також представництво і керівництво урядом.

“Чорна” ж більшість вимагала проведення демократичних виборів, у результаті яких знову обраний орган повинен визначити курс розвитку. Кожна сторона виступала із власною концепцією і була непримиренна. Протягом декількох місяців діалог не давав ніяких результатів. Зрештою, було вирішено створити не цілісну концепцію Конституції, а Програму дій, в якій визначалися конкретні кроки на конкретний період. За пропорційною системою була створена Національна Асамблея у кількості 400 осіб. Усі етнічні та расові групи отримали пропорційне представництво. Був сформований Сенат із 10 осіб, які представляли провінції. Президент обирався Національною Асамблеєю, він мав право призначити двох заступників і Кабінет міністрів. При цьому на загальнонаціональному рівні було створено Раду традиційних вождів як консультаційний орган при парламенті. Рада включала представників не тільки корінного африканського, але й “білого” населення. І, відповідно, були створені палати традиційних вождів при регіональних Асамблеях, з такими ж функціями.

Інший приклад, інша ситуація, яка не менш повчальна – це ситуація з Боснією і Герцеговиною. Вона цікава тим, що тут все відбувається в Європі і розвивається ніби паралельно з українською, кримською ситуацією. Специфіка її в тому, що групи, які конфліктують, не є дуже різними за етнічними характеристиками, як у Південній Африці, а в багатьох випадках вони ідентичні. Крім того, це один з тих випадків, коли традиційне розуміння концепції демократії і представництва демократичних інститутів було передбачене в бік концепції збалансованої демократії і того, що називається партиципативною, або демократією, що “бере участь”. Це дуже важливо для нас, оскільки досвід Боснії і Герцеговини, підтриманий Міжнародним співтовариством, відходить від розуміння демократії ХІХ – ХХ ст., тобто як абсолютної влади більшості. Для того щоб зрозуміти, що відбувається, треба ознайомитися з цифрами, які не завжди всім відомі.

У колишній Югославії мешкало 2,2 млн. босняків, 4,5 млн. хорватів, 8,5 млн. сербів. Югославія була складною за устроєм державою. Однією з її республік була Боснія і Герцеговина, яка  була федеративною, – до її складу входили Боснійсько-Хорватська республіка і Республіка Сербська.

У межах республіки Боснія і Герцеговина мешкало 750 тис. хорватів, 1,3 млн. сербів і 1,9 млн. босняків. Республіка Сербська межувала з нинішньою Югославією, значна частина хорватських громад мешкала у безпосередній близькості від боснійсько-хорватського кордону. В принципі одну третину в кожній із локальних громад складали босняки, серби і хорвати. Ніде, за винятком окремих місць, не було повної переваги того чи іншого етнічного компоненту. Локальні ж громади не є абсолютною більшістю. Тому етнічні кордони  Боснії і Герцеговини провести неможливо, у будь-якому випадку залишаються анклави.

До початку воєнних дій на території Боснії і Герцеговини загальне кількісне співвідношення сторін, які брали участь, була така – 5 (югослави) : 2 (хорвати) : 2 (босняки). Армія федерації та армія Республіки Сербської співвідносилися як 2 до 1. Ми не будемо вдаватися до деталей воєнних дій. Зазначимо лише те, що проводилися акції геноцидного характеру, були й етнічні чистки, вигнання людей з їхніх місць проживання. Першим міжнародним планом примирення був План Оуена, який не відбувся і не реалізувався, зокрема, тому, що спробував просто відновити довоєнну структуру державної влади в Республіці. Сама Боснія і Герцеговина була визнана незалежною державою ще у 1992 р. – міжнародне співтовариство прагнуло уникнути участі в цьому конфлікті. Відомо, що Боснія і Герцеговина прилягає своїми кордонами до 4 країн – членів ЄС і фізично відсікає від Греції 14 країн, будучи одним із транзитних регіонів, де відбувається обмін товарами і послугами. Відповідно, існувала загроза перенесення воєнних дій на територію країн-членів ЄС, що визначило активну участь світового співтовариства у структурі розв`язання цього конфлікту. План Дейтона – результат цієї участі. З юридичної точки зору інтерес становить конструкція нової влади в Боснії і Герцеговині. Як і раніше, Боснія і Герцеговина залишається федеративною державою, у федерації зберігається Республіка Сербська, кожна з них керована своїм парламентом. Але унікальний досвід Боснії і Герцеговини полягає в тому, що Національна асамблея складається з двох палат: Народна Палата і Палата представників. Народна Палата складається з 15 осіб, 10 з них обираються народними палатами федерацій Боснії і Герцеговини, але за умови, що 5 з них – босняки, 5 – хорвати, і 5 обираються власне Народною Палатою. Верхня палата (Палата Представників) обирається прямими виборами у кількості 28 членів від федерації і 14 членів від Республіки Сербської. В Боснії і Герцеговині існує інститут президентства, хоча й дуже своєрідний. Очолює його колективний президент, тобто президентство утворюється трьома членами, з яких 2 – від Боснії і Герцеговини, кожен є босняком, а один від Республіки Сербської, серб за походженням. Якщо представник якоїсь громади вважає, що той чи інший проект рішення, з яким він не погоджується, при голосуванні може виявитися прохідним, то він має право зробити про це заяву до голосування. У такому випадку питання відкладається до його нового розгляду. Що ж у такому випадку відбувається з владою Президента? Якщо у виконавчій владі один з членів може зробити заяву про обмеження інтересів, то в інституті Президентства, якщо один із трьох членів вважає, що інтереси його громади обмежуються, набирає чинності спеціальна система кворуму, але при цьому має бути пропорційним представництво від кожної громади. Тобто не просто, припустимо, 9 осіб, з яких 6 босняків, 2 хорвати і один серб, а по три особи з кожної громади. Така система дуже складна, але, як ми бачимо, ефективна. Вона також припускає неофіційне узгодження інтересів і невикористання права вето.

Сьогодні в Боснії і Герцеговині не ведуться бойові дії, і всі, хто хотів повернутися на рідні землі, повернулися.

Так чи інакше, перед нами  важливий історичний експеримент, результати якого, мабуть, ще аналізуватимуться. Але ми бачимо, що за процедурою роботи представницької і вищих органів виконавчої влади – це очевидний відступ від першої точки зору, згідно з якою демократія – це вирішальна більшість із відповідними правами, до варіанта “одна людина – один голос”, у тому числі і в міжетнічних відносинах. До того ж “новий” принцип зберігся й у стосунках всередині етнічних громад.

Третій цікавий для нас приклад являє собою Кіпр, на жаль, певною мірою негативний, хоча і з нього можна взяти багато повчального.

Кіпр був населений різними етнічними групами, у тому числі й грецькими. Проте в той момент, коли його завоювала Османська імперія, у 1571 р., він був під владою Венеції, і грецьке населення складало незначну кількість. у 1878 р. уряд Османської імперії, зберігаючи формальне суверенне право на острів, проте делегує право управління островом Британській імперії, яка розмістила там свої військові бази. Така ситуація зберігалася аж до Другої світової війни. За цей час острів активно заселявся греками з архіпелагу, що суттєво змінило баланс населення. Рівночасно турецьке населення залишало острів. Після Другої світової війни Кіпр став предметом інтересів декількох держав, існувало декілька внутрішніх ділянок, де розгорталися конфлікти. Британська імперія практично контролювала військову і політичну ситуацію на острові. Туреччина ніби зберігала спадкоємність від Османської імперії. Греція мала свої претензії, оскільки значна частина населення була грецькою. Грецька і турецька громади, до речі, були не єдиними; наприклад, мало кому відомо, що на Кіпрі мешкає громада маронітів – арабів за походженням християнського віросповідання католицького напряму.

Нестабільна ситуація та воєнні сутички між грецькою і турецькою громадами тривали й після того, як стало очевидно, що британська імперія повинна піти. У 1961 р. між учасниками конфлікту було досягнуто компроміс, хоча й досить своєрідний. Три зовнішні держави ставали гарантами внутрішньої Конституції Кіпру (Британська імперія, Греція і Туреччина). Особливість цієї Конституції полягала в тому, що вона теж забезпечувала збалансований підхід до формування органів влади і містила гарантії для турецької меншості. Зокрема, з 50 місць в однопалатному парламенті 35 відводилося грекам і 15 – туркам. У складі уряду з 9 місць 2 мали бути зарезервовані для турецької громади. І на пост віце-президента мав призначатися турок, причому самими турками. Він мав повноваження використовувати право вето у тому випадку, якщо побоювався, що ті або інші рішення парламенту чи Президента можуть обмежити  інтереси його громади. Дуже цікавий підхід було продемонстровано при формуванні Конституційного Суду. Голова Конституційного Суду і його заступник були запрошені ззовні – за походженням вони були етнічними німцями і громадянами Німеччини.

На жаль, баланс, досягнутий такими труднощами, було порушено. Після того як Президентом Республіки Кіпр був обраний архієпископ Макаріос, була опублікована декларація про те, що до Конституції вносяться зміни, що Кіпр досяг незалежності, і тепер усі процеси, які відбуваються в країні, є внутрішніми процесами Республіки. Конституція була переглянута, норми представництва були порушені на тій підставі, що в незалежній державі кіпріотів повинні використовуватися демократичні процедури в реалізації влади. Обрання парламенту, уряду і президента має базуватися на принципі волевиявлення більшості.

Ситуація залишалася нестабільною, і в 1960-ті на Кіпр були введені миротворчі сили, крім того, там зберігалися англійські військові бази. Проте встановити мир не вдалося. Помірна позиція Президента Макаріоса критикувалася правими силами, і не тільки критикувалася: легітимна влада підривалася з боку військової грецької організації ІОКА, яка вела атаки на турецькі поселення, щоб спровокувати виїзд турків.

Ще один момент проголошеної Декларації полягає в тому, що загальним голосуванням серед усього населення Кіпру, переважно грецького, мало відбутися возз`єднання Кіпру з континентальною Грецією, у межах однієї держави. Це було цілком ймовірно, оскільки міжнародне співтовариство було налаштоване підтримати грецьку більшість. Ситуація була підірвана конституційним переворотом у самій Греції, що змінило ставлення світового співтовариства до Греції, точніше, до режиму “чорних полковників”. Звісно, це й віддалило перспективу можливого возз`єднання.

У 1974 році Турецька Республіка висадила десант на Кіпрі. Після того як це відбулося, Туреччина оголосила Президента Макаріоса усуненим від влади, а всю територію Кіпру – частиною Туреччини. Легальним приводом для таких дій була нерозірвана Цюріхська угода, за якою Туреччина була одним з міжнародних гарантів конституційного ладу на Кіпрі. В результаті відбулось етнічне розмежування Кіпру, тобто греки – на півдні, турки – на півночі. Розмежування відбулося по лінії окупації турецьких військ.

Зараз існує два основних підходи у створенні  грецького уряду Кіпру: або відновити Конституцію 1961 р., або створити об`єднаний Кіпр, який діяв би на принципі волевиявлення більшості громадян. Проте розмежування зайшло так далеко, що жоден із названих підходів не має підстав для реалізації: у 1989 р. в зоні окупації турецьких військ було проведено референдум, за результатами якого була проголошена Турецька Республіка Північного Кіпру та обраний Президент.

Проведений аналіз, безперечно, свідчить про те, що світовий досвід вирішення міжетнічних конфліктів і досягнення міжетнічної злагоди з успіхом може бути використаний у поліетнічному Криму. Це можливо при дотриманні двох умов: по-перше, адаптації до кримської ситуації вже знайдених і перевірених життям позитивних рішень, а, по-друге, уникнення помилок, які призводять до необоротних наслідків. Звісно, для цього, перш за все, необхідна відповідна політична воля і толерантність лідерів національних громад. І тоді стане очевидним той факт, що якщо проблему, яка породжує міжетнічну напруженість або конфлікт, неможливо вирішити в даний момент у цілому, то варто, а це завжди можливо, вирішувати її частинами, крок за кроком.

Переклад українською мовою за текстом
у газеті “Голос Крыма”, № 44 (415), 26 жовтня 2001 року