§3. Економічні та правові проблеми соціальної адаптації й інтеграції кримських репатріантів

На етнополітичну ситуацію в Криму помітний влив справляють економічні проблеми облаштування та соціальної адаптації громадян, які повернулися й повертаються з місць депортації, а також напруга в суспільних відносинах, пов’язана з неврегульованістю правових аспектів повноцінної реабілітації кримськотатарського народу та інших репатріантів – представників етнічних спільнот, примусово виселених з півострова радянською владою. Чинне законодавство в частині гарантій відновлення прав репатріантів бажає кращого, а заявлені пропозиції щодо його вдосконалення є дискусійними і не реалізовуються. Тим часом спільне для всього населення країни невдоволення соціально-економічними негараздами серед кримчан виявляється не тільки наростанням претензій до структур державної влади й управління, а й до людей іншої етнічної ідентичності. Про це свідчать, зокрема, результати соціологічного дослідження, проведеного навесні 2004 року Інститутом соціальної та політичної психології АПН України.

Так, головними причинами загострення міжетнічної ситуації в Криму респонденти – мешканці півострова кримськотатарської національності вважають ігнорування місцевою владою Криму справедливих вимог кримських татар (65% опитаних), суперечливу і непослідовну політику української влади щодо вирішення кримськотатарського питання (51%), бездіяльність правоохоронних органів (49%), а також підбурювання проросійськими та прокомуністичними силами слов’янського населення проти кримських татар (69%). З-поміж представників інших національностей названі причини виокремили, відповідно, 10%, 28%, 36% та 15% респондентів. Ця категорія опитаних головними причинами загострення ситуації назвали: боротьбу за розподіл та перерозподіл власності у Криму – 41% (найвищий показник серед 14-ти варіантів відповіді, запропонованих респондентам) та необґрунтовані вимоги й безвідповідальні дії Меджлісу – 38%. Серед кримських татар дві названі останніми причини вважали головними, відповідно, 47% і 6% респондентів цієї національності¹.

Наведені дані спонукають до висновків: а) для кримських татар головною причиною загострення міжетнічних відносин є бездіяльність або непослідовні дії влади; б) кримчани всіх національностей, у тому числі кримські татари, сходяться на тому, що саме боротьба за економічні ресурси, за їх розподіл та перерозподіл лежить в основі посилення суспільної напруги. Ця напруга зростає як по лінії “кримські татари – влада”, так і по лінії “кримські татари – представники інших національностей”. Тобто, серед різних етнічних спільнот АРК наявні конкурентні настрої як наслідок різноспрямованих економічних інтересів.

Репатріанти поверталися на територію, де їхні колишні поселення і помешкання були зайняті, а можливості працевлаштування обмежені або й зовсім відсутні. Потрібні були оперативні й дієві заходи влади для забезпечення прибулих житлом, роботою, установами соціальної інфраструктури – закладами охорони здоров’я, освіти, культури, дозвілля тощо. В умовах соціально-економічної кризи на всьому посткомуністичному просторі розв’язання названих та інших проблем ставало дуже важким завданням. Облаштування на батьківщині тих, хто поверталися з місць депортації, вимагало величезних коштів: у 1996 році керівництвом Міннацміграції України називалася сума 2,8 млр. доларів США; за тодішнім валютним курсом це дорівнювало 5,3 млрд. грн.² Більш реальною, мабуть, є сума 20 млр. доларів; її найчастіше називають експерти.

З 1991 року органам влади України й Криму довелося докладати значних зусиль для віднаходження внутрішніх ресурсів, оскільки розрахунки на підтримку ззовні, згідно з Бішкекськими домовленостями 1992 року, виявилися марними. Основними документами, що внормовували роботу органів влади України з облаштування репатріантів, тривалий час залишалися Постанова Ради Міністрів (РМ) УРСР від 16 серпня 1990 року “Про першочергові заходи щодо вирішення питань, пов’язаних з поверненням депортованих кримських татар” та Розпорядження РМ УРСР від 12 квітня 1991 року “Про фінансування капіталовкладень на здійснення першочергових заходів у зв’язку з поверненням кримських татар на місце постійного проживання”. Згодом влада України та автономії ухвалили ще чимало рішень, спрямованих як на комплексне розв’язання проблем репатріантів, так і на вирішення окремих з них. Зокрема, Постановою РМ АРК від 23 липня 1993 року було впроваджено відшкодування витрат за найм житла репатріантами, які втратили його внаслідок пожеж, стихійних лих, у разі фінансової неспроможності, а також тим, хто проживав у гуртожитках³. У 1995 році рішення про відшкодування витрат на переїзди і найм житла було підтверджене, щоправда із суттєвим скороченням переліку категорій осіб, на яких розповсюджувалося положення в частині відшкодувань витрат з найму житла⁴. Крім того, урядом АРК було впроваджено компенсування кримським татарам коштів, витрачених на проїзд з місць попереднього проживання до Криму і на перевезення багажу. Про скромні масштаби цих витрат говорить, приміром, цифра 291,4 тис. радянських рублів, виділена у ІІ кварталі 1991 року 470 сім’ям кримських татар, які повернулися на історичну батьківщину⁵.

За 1991–2003 роки витрати України на повернення й облаштування кримських репатріантів досягли 776 млн. грн.⁶ На перший погляд – доволі значна сума. Але поділена на загальну кількість тих, хто повернулися, вона виглядає далеко не такою вражаючою, – в середньому трохи більше ніж 3 100 грн. на одного репатріанта. До того ж приблизно 30% виділених державою коштів повернулися до бюджету у вигляді податків. Та й саме фінансування потреб облаштування репатріантів довго не було рівним. Відносної стабільності воно набуло тільки разом з покращанням загальної економічної ситуації в державі, зокрема, після ухвалення Постановою КМ України від 16 травня 2002 року “Програми розселення та облаштування депортованих кримських татар та осіб інших національностей, які повернулися в Автономну Республіку Крим на постійне проживання, на період до 2005 року”. На виконання цієї програми з Державного бюджету України 2004 року було виділено 40 млн. грн., з яких 36 млн. – на капітальне будівництво і 4 млн. – на соціально-культурні потреби репатріантів⁷.

Однак від початку фінансування витрат на потреби репатріантів з державного бюджету України протести з боку кримських татар викликали пропорції розподілу коштів між ними та депортованими з півострова національними меншинами – вірменами, греками, болгарами, німцями. У відносинам між репатріантами різної етнічної ідентичності наростала напруга. Голова Меджлісу М.Джемільов на конференції делегатів ІІ Курултаю в листопаді 1998 року зазначав, що з виділених до 1998 року 415 млн. гривень 20% були автоматично перераховані на проблеми названих меншин, сукупна чисельність яких становила лише 1,4% від усіх депортованих, що повернулися до Криму. Тобто, сума, яка припадала на одну пересічну особу з числа згаданих національних меншин, виявилася у 17,5 разів більша, ніж на одного кримського татарина. Меджліс, за словами його керівника, не отримав від органів влади переконливих пояснень таких дій. Це не могло не вплинути на настрої спільноти, які М.Джемільов передав словами: “Мабуть, деяким відповідальним чиновникам у Києві ми подобаємося рівно у 17,5 разів менше, ніж інші національності”⁸.

Якщо не брати до уваги емоційної складової у виступі голови Меджлісу, розставлені ним акценти не були безпідставні. За офіційними даними Головного управління МВС України в АРК, оприлюдненими Головою РМ АРК на депутатських слуханнях про міжнаціональні відносини в автономії 25 лютого 2004 року, на постійне проживання до Криму повернулися й були зареєстровані до 242 тис. кримських татар і близько 4 тис. депортованих вірмен, греків та німців⁹, що становило, відповідно 98,4% та 1,6% від загальної кількості репатріантів.

1993 року із загальної виділеної суми 3 млрд. 472 млн. 100 тис. крб. на кримських татар припало 3 млрд. 311 млн. 600 тис., або 95,3%. Тільки на потреби кримських татар були витрачені повністю кошти, виділені на освіту (845,4 млн. крб.), охорону здоров’я (1 млрд. 56,3 млн. крб.), на одноразову допомогу для переїзду і облаштування (421 млн. крб.), та на інші соціокультурні потреби. Із 160 млн. крб. дотацій редакціям газет та журналів у 1993 році на кримськотатарські видання прийшлося 158 млн. З виділених бюджетом України 4 млрд. крб. на 1994 рік на соціально-культурні заходи у зв’язку з поверненням депортованих на кримських татар прийшлося 3 млрд. 519 млн. 897 тис. крб. (або 89,6%), а на вірмен, болгар, греків і німців – 408 млн. 103 тис. крб. (10,4%). З отриманих у червні 1994 року коштів 83,53% були витрачені на потреби кримських татар, а 16,4% – на потреби інших депортованих¹⁰.

Розпорядженням Ради Міністрів АРК від 8 червня 1995 року було встановлено пропорції розподілу коштів, що надходили з бюджету України на фінансування соціально-культурних заходів по Програмі повернення депортованих: 83,53% – кримським татарам, 16,47% – вірменам, болгарам, грекам і німцям. Відповідно до цієї пропозиції з 400 млрд. крб., отриманих з держбюджету України в серпні 1995 року, кримським татарам було виділено 334 млрд. 120 млн. крб., а іншим – 65 млрд. 880 млн. крб.

У 1995 році кошторисом витрат з бюджету України на соціально-культурні заходи у зв’язку з поверненням кримських татар було заплановано 254 млрд. 522 млн. крб., а на заходи інших депортованих – 50 млрд. 200 тис. крб. З отриманих з бюджету України на лютий 1995 року 60 млрд. крб. на названі цілі для кримських татар було виділено 50 млрд. крб. (83,3%). З отриманих у квітні 1995 року коштів 42 млрд. 220 млн. (69,9%) були виділені кримським татарам, а 18 млрд. 180 млн. (30,1%) – вірменам, болгарам, грекам і німцям¹¹.

Зрозуміло, що такі диспропорції не могли залишитися поза увагою лідерів Меджлісу і були використані ними як аргумент у полеміці з владою стосовно питання дотримання справедливості в ставленні до різних етнічних груп.

Докори кримськотатарських лідерів були спрямовані не тільки місцевій кримській владі, а й центральній владі в Києві, яка не втручалася в рішення керівних органів автономії, що порушували пропорційність при розподілі коштів. Вимоги справедливої етнонаціональної політики сприяли успіхові інструменталістської тактики керівників Меджлісу з мобілізації їх етнічної групи, в тому числі шляхом збуджування тих почуттів (зокрема, почуття образи), які містять консолідуючий потенціал. Влада ж поставила себе в ситуацію сторони, що мусила виправдовуватися. Тим самим вона послаблювала свої позиції при контактах з етнічними лідерами. Натомість суттєво зміцнювався авторитет останніх в очах своєї групи.

Повертаючись до питань динаміки деприваційних (таких, що відбивають незбіг між соціальними очікуваннями людей і можливостями їх задоволення) настроїв серед кримських татар, слід відзначити також невирішеність житлової проблеми. Конфліктопровокуючою акцією влади в цьому плані було бойкотування нею виділення земельних ділянок репатріантам для індивідуальної забудови під час першої й найбільшої хвилі повернення у 1989–1992 роках. Тоді наявні у кримських татар особисті заощадження ще дозволяли їм більш-менш успішно вирішувати проблему зведення індивідуального житла або придбання помешкань, що виставлялися на продаж. Ділянки ж почали масово виділятися тоді, коли розпочалася галопуюча інфляція і заощадження репатріантів знецінилися¹². Крім того, у 1990 році тоді ще Кримською обласною радою народних депутатів було затверджено схему розселення репатріантів, згідно з якою в жодній адміністративно-територіальній одиниці, в жодному населеному пункті частка кримських татар не мала перевищувати 23–25% від загальної кількості населення. Така деконцентрація поряд з іншими негативними для народу-репатріанта наслідками призводила ще й до розпорошення фінансових, матеріальних та інших ресурсів, необхідних для формування й розвитку комунальної інфраструктури. В результаті кошти, які витрачалися, дозволяли вирішувати проблеми облаштування поселень і забезпечення житлом з меншою ефективністю й для меншої кількості людей, ніж це могло б бути при раціональнішому їх використанні. Крім того, основна частина визначених обласною владою місць розселення припадала на степові райони, попри те, що більшість кримських татар до депортації мешкали на Південному узбережжі півострова. Таким чином закладався ґрунт для конфліктності в майбутньому, оскільки більшість репатріантів прагнули повернутися в місця походження свого і своїх предків, звідки їх історичне коріння.

Матеріальна допомога, що виділялася репатріантам-індивідуальним забудовникам була вкрай недостатньою. Так, у 1995–1996 роках вона становила 393 тис. гривень, у 1997 році – 119 тис. гривень, у 1998 році – 102 тис. гривень. На ці кошти вдалося облаштувати лише близько 400 кримськотатарських сімей. Та й ця допомога надавалася лише в разі певного ступеня готовності житла – фактично на оздоблення двох кімнат, і не могла перевищувати ста неоподатковуваних мінімумів доходу, тобто 1700 грн. Однак навіть не всі з тих, хто мав право на таку допомогу, могли одержати її. Лише у 1998 році не було виконано через брак коштів 365 розпоряджень про надання допомоги, а загальна сума невиплачених допомог, на які мали право індивідуальні забудовники, становила у 1999 році 670 тис. гривень¹³. Масштаби безповоротної фінансової підтримки, яку влада могла ре­ально надати, явно не відповідали потребам репатріантів і не могли їх задовольнити. 24 грудня 1996 року Рада Міністрів АРК ухвалила рішення про довгострокове кредитування індивідуального житлового будівництва для депортованих. Для цього Уряд автономії звернувся до Верховної Ради Криму та до Верховної Ради України з пропозицією включити до своїх бюджетів спеціальні статті витрат на таку програму в розмірах, відповідно, 3,8 і 14,2 млн. гривень¹⁴.

Станом на 1 січня 2002 року репатріантам було відведено під забудову 45 964 земельні ділянки, з яких забудували 19 098 (41,5%), у стадії незавершеного будівництва перебували 21 866 ділянок, решта – не освоювалися; було забезпечено житлом 145 тис. (55,8%) осіб репатріантів¹⁵. На вищезгаданих слуханнях у кримському парламенті 25 лютого 2004 року Голова РМ АРК С.Куніцин наводив дані: у 1991–2003 роках коштом Державного та республіканського бюджетів було введено в експлуатацію близько 360 тис.кв.м житла для кримських татар; за рахунок державних капіталовкладень побудовано понад 7 тис. і викуплено більше 1 тис. будинків і квартир, що дозволило забезпечити житлом понад 32 тис. осіб; 130 тис. кримських татар повністю або в основному завершили будівництво власних будинків або придбали житло самостійно; разом з тим, станом на початок 2004 року 6,3 тис. сімей стояли на квартирному обліку на отримання державного житла в міськвиконкомах та сільрадах, 20 тис. забудовників (разом з членами сімей це понад 100 тис. репатріантів кримськотатарської національності) не могли закінчити будівництво через дефіцит коштів. Для забезпечення житлом кримських татар, які вже повернулися до Криму, необхідно ще збудувати до 1,5 млн. кв.м житла, з яких близько 300 тис.кв.м – за рахунок державних капіталовкладень¹⁶. Тим часом, за різними джерелами, за межами Криму нині проживають ще не менше 100 тис. кримських татар, більшість з яких прагнуть повернутися на батьківщину.

Подібні проблеми репатріантів інших національностей, хоча б з огляду на їхню невелику чисельність, локальніші й менш масштабні. На початок 2004 року на квартобліку стояло не більше 160 сімей репатріантів вірмен, болгар, греків та німців; питання забезпечення більшості з них житлом, за розрахунками уряду автономії, будуть вирішені упродовж 2004–2005 років¹⁷.

Інше конфліктопровокуюче питання – якість житлових умов. З 300 поселень компактного проживання репатріантів у 6-ти мешкають вірмени, болгари, греки, німці, у 294-х – кримські татари¹⁸. За даними глави уряду автономії, на весну 2004 року 40% цих поселень не забезпечувалися водою, 8% – електроенергією, рівень їх газифікації і наявності доріг з твердим покриттям не перевищував 5–7%, каналізаційних мереж вони практично не мали, вкрай гострими залишалися питання транспортного сполучення, телефонізації та радіофікації цих поселень¹⁹.

Обмежена фінансова підтримка з боку влади була дуже болючою для кримських татар. Більшість з них опинилися без особистих коштів не тільки через знецінення заощаджень, а й унаслідок масового безробіття. У 1999 році 72,6% опитаних кримських татар не були працевлаштовані. Причому лише 23,4% з тих, хто відповіли на питання “Яку роботу хотіли б мати?”, очікували роботу за спеціальністю, а 53,3% або хотіли роботи просто високооплачуваної, або були ладні погодитися на будь-яку з постійним заробітком або таку, що давала б змогу прохарчуватися.

Поряд з безробіттям найболючішими для себе проблемами кримські татари вважали бідність (63,9%), відсутність житла (42,2%). Переважна частина опитаних (79,4%) виявляли невдоволення рівнем допомоги держави в справі облаштування депортованих, а третина – пасивністю Меджлісу в питаннях облаштування етнічного загалу. 28,9% з опитаних соціологами навіть шкодували про свій переїзд на історичну батьківщину. 82,2% респондентів вважали, що за попередні п’ять років їх життя погіршилося, і лише 25,9% вірили в значне або хоча б невелике покращання життя в наступні п’ять років. Песимістично були налаштовані 35,7% респондентів²⁰.

Результати соціологічного заміру настроїв кримських татар свідчили про формування в їхньому середовищі конфліктонебезпечної ситуації. Вектори її подальшого розвитку прямо залежали від дій влади і кримськотатарських політичних лідерів. Бути чи не бути конфлікту? Відповідь на це питання полягала в адекватності або неадекватності реакції названих етнополітичних суб’єктів на потреби людей. Адже спонукою виникнення будь-якого конфлікту є дія або ж бездіяльність, яку також можна розглядати як форму специфічного реагування на суспільні виклики.

Через брак фінансів кримським татарам не вдавалося в бажаних обсягах розвивати власний бізнес. На 6,5 тис. малих підприємств і фірм, зареєстрованих у Криму в 1999 році, працювало 89 тис. осіб. Власне кримськотатарських серед них було близько 200, на них працевлаштувалося лише 2,5 тис. осіб²¹.

Головною складовою сімейного бюджету кримських татар були пенсії (на це джерело доходів вказали 45,1% опитаних). На другому місці йшли доходи від випадкових заробітків (41,2%), на третьому – від присадибних ділянок (35,6%). Зважаючи на невеликий розмір пенсій і земельних ділянок, а також на епізодичність випадкових заробітків, можна уявити, що більшість сімей не мали прожиткового мінімуму. Лише 28,6% кримських татар у 1999 році мали стабільну заробітну платню²².

Разом з тим, упродовж 1997–1999 років збільшилася від 24,8 до 38,8% частка сімей кримських татар, де особистий доход на кожного члена родини становив від 51 до 100 гривень на місяць. Але натомість скоротилася від 38,9 до 24% частка сімей, де такий доход становив від 101 до 200 гривень, від 15,8 до 2,4% – де він сягав 201–300 гривень, від 3 до 0,8% – де його розмір був від 301 до 400 гривень. Зовсім не були виявлені сім’ї, де доходи на одну особу перевищували 400 гривень, хоча у 1997 році їхня частка становила 2,2%. У 1997–1999 роках більше, ніж удвічі (від 15,3 до 34%), зросла питома вага сімей з доходом на одну особу до 50 гривень на місяць. Розмір середньомісячного доходу члена сім’ї скоротився з 26,4 до 20,2 гривень, а розмір середньомісячного доходу однієї сім’ї – з 123,5 до 87,4 гривень²³.

На початок 2004 року зі 136 тис. працездатних кримських татар постійну роботу мали менше половини²⁴. Найбільш критична ситуація склалася в Бахчисарайському (54,2% безробітних), Сакському (71,1%), і Ленінському (73,7%) районах, містах Алушті (75,9%), Судаку (72%), Євпаторії (59,6%), Джанкої (59,6%)²⁵. Отже, легко зрозуміти причини деприваційних настроїв серед кримських татар, так само, як і високий рівень невдоволення діями влади з розв’язання їх соціальних проблем. Для цього досить взяти до уваги, що по АРК в цілому обчислена за методологією Міжнародної Організації Праці (МОП) частка безробітних серед економічно активного населення у віці 15–70 років на 1 січня 2002 році становила 5,2% і мала тенденцію до скорочення; таку ж саму тенденцію мав показник зареєстрованого безробіття, який на 1 січня 2003 року становив 3,5% від загальної кількості працездатного населення у працездатному віці²⁶.

Причини низького рівня зайнятості серед кримських татар мають як об’єктивну, так і суб’єктивну природу. На час повернення з місць депортації понад 70% репатріантів мешкали в містах і мали відповідні урбанізованому середовищу освітній рівень і фахову специфіку. 72% тих, хто повернулися, мусили оселитися в сільській місцевості. В умовах відсутності робочих місць особливої гостроти набуло питання про наділення репатріантів земельними ділянками в розмірах, достатніх для ведення підсобного господарства, щоб забезпечити родинам бодай фізичне виживання. Однак на перешкоді вирішенню цього питання став ряд проблем. По-перше, нормативно-правові акти Уряду, Президента та Верховної Ради України, ухвалювані з початку 1990-х років з метою регулювання земельних відносин, не враховували специфіку процесу повернення депортованих та їх облаштування. Зокрема, земельними паями, згідно з встановленим порядком, наділялися виключно члени колективних сільськогосподарських підприємств автономії, серед яких, через цілком зрозумілі причини, кримських татар було небагато; початок розпаювання в часі збігся з початком масової репатріації, ті, хто поселялися в сільській місцевості, більшістю не встигли або не змогли працевлаштуватися в КСП. А право репатріантів на повернення їм забраної в них під час депортації землі ніякими нормативно-правовими актами не передбачалося. І по-друге, з вирішенням земельних питань зволікали органи влади Кримської області (згодом – автономії) та місцевого самоврядування. В діяльності багатьох з них правозастосовні органи віднаходять нині значні зловживання, як у частині наділення кримчан різних національностей земельними ділянками для індивідуальної забудови та сільськогосподарського виробництва, так і в питаннях виділення в курортних та інших зонах землі юридичним особам України й зарубіжжя, переважно, російського²⁷.

Темпи надання кримським татарам земельних ділянок відставали від темпів їх повернення. Так, на липень 1991 року в Криму мешкало вже 135 тис. кримських татар, з яких 55 тис. повернулися за півтора попередніх роки. За середньої чисельності кримськотатарської сім’ї 4,45 особи, це означало повернення понад 30 тис. сімей. Отримали ж за цей час земельні ділянки під індивідуальну забудову лише 14 тис. сімей²⁸. Верховна Рада Криму, попри її конфронтаційну налаштованість щодо Меджлісу, все ж вживала певних заходів з наділення кримських татар земельними ділянками, оскільки розуміла, що без вирішення цієї проблеми конфлікт може тільки поглиблюватися. Так, у 1993 році для розселення та облаштування репатріантів було визначено землі сукупною площею 3,5 тис. га. Постановою ВР АРК ряд міськвиконкомів отримали вказівку зарезервувати передбачені квотою розселення земельні масиви²⁹. Щоправда, розмір земельної квоти не був визначений. На 1999 рік середній розмір земельної ділянки в розпорядженні кримськотатарської сім’ї становив 8,9 соток, причому 86,4% кримських татар зазначали, що їхні сім’ї не брали участі в паюванні землі³⁰.

3 грудня 1999 року Президент України підписав Указ “Про невідкладні заходи щодо прискореного реформування аграрного сектора економіки”. Указ надавав членам КСП право вільного виходу з колективних сільськогосподарських підприємств із земельними частками (паями) та створення на їх основі суб’єктів господарювання, заснованих на приватній власності. Інші соціальні групи населення (а етносоціальні й поготів) в Указі не згадувалися. Крім того, правовстановлюючим документом, що засвідчує право володіти, користуватися та розпоряджатися зазначеною часткою, був визнаний сертифікат на земельну частку (пай). Цей документ був розданий членам КСП ще при паюванні землі (якщо його не залишали в своїх сейфах голови КСП, котрі не надто поспішали виконувати розпорядження глави держави) і засвідчував розмір паю кожного з них. Тобто, на момент президентського указу розмір земельної ділянки кожного сільського мешканця, який мав право на пай, був уже визначений. Причому, право на вихід із цим паєм зі складу КСП не могло бути обмежене ні ухвалами загальних зборів членів КСП, ні якимись іншими рішеннями³¹.

Зрозуміло, що за таких умов громадяни, що поверталися до Криму з місць депортації, не мали формальних підстав на отримання землі. Рада Міністрів АРК зробила доволі сумнівну за критерієм ефективності спробу запобігти загостренню ситуації. Своєю Постановою від 24 травня 1999 року “Про заходи по розв’язанню проблем кримськотатарського народу” вона доручила: “Республіканському комітетові з земельних ресурсів вирішити питання про наділення кримських татар, що проживають у сільській місцевості, земельними наділами в розмірі середнього паю для членів КСП в даному регіоні, а тих, хто проживає у селищах міського типу і районних центрах – наділами у розмірі до 1 га для ведення підсобного господарства згідно діючого законодавства”³². Тим часом частина керівників місцевого рівня скористалися згаданим президентським указом для такої форсованої роздачі державних актів на володіння землею, до того ж не завжди правочинної, що земель для наділення ними репатріантів у багатьох випадках просто не залишалося.

27 жовтня 2000 року кримська преса оприлюднила рішення Верховної Ради АРК, яке стосувалося виконання президентського указу від 3 грудня 1999 року. Рішення формально зосереджувало увагу на серйозні порушення під час реформування аграрного сектора, внаслідок яких мало місце обмеження прав власників на землю і майно. Однак згадувалося лише про таке порушення, як незаконне включення осіб до списків на отримання сертифікатів про земельний пай. Відповідно, рішення вимагало оперативного реагування на факти зловживань місцевих керівників своїм службовим становищем при видачі сертифікатів. При цьому нічого не говорилося про таке порушення, як виключення зі списків на розпаювання тих, хто мав право на пай за законом. Щодо кримських татар, які опинилися поза списками, рішення ВР АРК обмежилося рекомендацією: “Підтримати ініціативу Бахчисарайської районної ради щодо проведення організаційної та роз’яснювальної роботи серед власників земельних паїв про добровільну згоду на розподіл паїв на користь депортованих та інших громадян, не забезпечених згідно із законодавством паєм на землю”³³. В такий спосіб можна було швидше загострити, а не залагодити стосунки між репатріантами і тими, хто мав юридичні підстави для отримання земельного паю.

Форсована роздача державних актів означала для 188 тис. кримських татар, які проживали в сільській місцевості, що власниками землі можуть стати лише ті з них, хто є членом КСП – 18,3 тис. осіб. Отже, серед кримських татар, що на той час проживали в селі, на земельний пай могли розраховувати менше ніж кожний десятий, в той час як серед селян не кримськотатарської національності пай виділявся майже кожному четвертому³⁴.

Таким чином, кримські татари, які проживали у сільській місцевості, могли розраховувати тільки на землі резервного фонду і землі запасу загальною площею близько 300 тис. га. Тобто, кожен з тих, хто досяг 18-річного віку, міг отримати у середньому 2,6 га. Причому це були землі здебільшого незручні для сільськогосподарського виробництва. До того ж, щоб кожний дорослий кримський татарин-селянин міг отримати пай, який дорівнює середньому розміру по Криму – близько 5 га, для цього потрібно було приблизно 700 тис. га. Але й цих земель, навіть якби вони були у резерві й запасі, однаково не вистачило б для запобігання загостренню земельного питання в майбутньому. Річ у тім, що хоча репатріація кримських татар через переважно економічні причини уповільнилася, вона однаково триватиме. Принаймні 10 тисяч з тих, хто на початку 2001 року ще проживали в Узбекистані, отримали українське громадянство³⁵, а бажаючих стати громадянами України й жителями Криму було і є набагато більше. Крім того, відбуватиметься природний приріст населення кримськотатарської та інших національностей у самому Криму. Якщо роздати зараз землі запасу, то в майбутньому поселення кримчан не зможуть розширюватися, що призведе до ущільнення в них населення з відповідними соціальними наслідками.

Отже, земельні проблеми в автономії загалом, а також недостатнє врахування інтересів кримських татар при їх вирішенні дають підстави очікувати подальшого загострення етнічної ситуації в Криму внаслідок наростання серед репатріантів почуття образи на несправедливе ставлення до них. Ця образа сприймається кримськими татарами особливо гостро через те, що завдається на їхній історичній землі. Саме вона разом із прагненням здобути ресурси для існування й протидіяти зловживанням з боку місцевих керівників спонукала репатріантів до “самозахоплень” та утворення так званих “галявин протесту”. Від самого початку процесу приватизації землі репатріанти розуміли, що без влаштування публічних, масових протестних акцій з метою привернення уваги громадськості й владних органів України до земельних питань, ці питання будуть вирішуватися без них, не для них і часто – не в інтересах більшості кримчан.

За твердженням Р.Чубарова, дві третини поселень компактного проживання кримських татар були розпочаті саме через самозахоплення. Однак спричинені названими обставинами такі самозахоплення становили невелику частину подібних та інших порушень, які чинилися й чиняться на території Криму. Тут, як і всюди, земля почала набирати дедалі більшої комерційної цінності. Тож окремі керівники сільських, селищних і міських рад стали на шлях незаконних продажу або надання землі родичам, довіреним особам, підприємцям і підприємствам – часто небезкорисливо. Це стало можливим не останньою чергою через особливості чинного земельного законодавства та Закону України “Про місцеве самоврядування”, які визначають базовим рівнем розпорядження землею найнижчий – сільський, селищний тощо. У 2001–2003 роках про виділення землі тільки на Південному узбережжі Криму місцевими радами було ухвалено 31 тис. рішень. Для порівняння: за цей час Верховна Рада АРК та Рада Міністрів АРК в межах своїх повноважень ухвалили тільки 91 подібне рішення³⁶.

Органи вищого рівня позбавлені права скасовувати або опротестовувати рішення нижчих. Зробити це можна лише в судовому порядку, і то не завжди, а лише в разі порушення процедури ухвалення рішення. Призначення і мета таких рішень, навіть якщо вони суперечать інтересам місцевої громади, не можуть бути причиною для скасування, байдуже, вчинені вони з корисливих мотивів чи через некомпетентність. Остання також нерідко має місце, зокрема, через брак кваліфікованих кадрів. Так, за даними Верховної Ради Криму, базові ради тільки на 10% були укомплектовані спеціалістами-землевпорядниками і менше половини з них – юристами. У кількох сотнях рад по всьому півострову налічувалося лише 269 землевпорядників, а раніше тільки в системі Рескомзему Криму працювали 564 спеціалісти. Ці дані були оприлюднені наприкінці грудня 2003 року під час спеціальних слухань питання про розподіл і використання землі у Верховній Раді Криму.

Тоді ж у виступі першого заступника голови Ради Міністрів АРК А.Корнійчука наводилися красномовні результати 6 206 перевірок, проведених у 2002 та 2003 роках уповноваженими на це органами автономії. Було виявлено 5210 порушень щодо виділення та використання землі. Серед порушень – 1 707 фактів незаконно зайнятих шляхом самозахоплення (без правовстановлюючих документів) земельних ділянок площею 114 гектарів. Депортованими “самозахоплено” 866 земельних ділянок, тобто менше половини. У цілому ж кримськотатарські самозахоплення, організовані як “акції протесту” проти безконтрольного розподілу землі, становили ледь не п’яту частину.

Прокуратура Криму тільки у 2002 році опротестувала понад 200 рішень про незаконне виділення землі, переважна більшість яких – не кримським татарам. В Алупці, приміром, робоча група Генпрокуратури виявила сотні не розглянутих уже кілька років і навіть не зареєстрованих заяв про виділення землі.

Того ж 2002 року було виявлено 1 117 фактів використання земель суб’єктами господарської діяльності без правовстановлюючих документів, тобто шляхом самозахоплення. Це приватні бензоколонки, підприємства торгівлі та сфери обслуговування, приватні пансіонати й інші комерційні об’єкти. Кримські татари до них найчастіше не мали жодного стосунку: головним для них залишалося отримання ділянок під житлове будівництво. За статистикою, з 1992 по вересень 2003 року в Криму було виділено для зведення житла 82 тис. земельних ділянок, у тому числі колишнім депортованим – 48 тис. ділянок на площі 5 тис. гектарів. Для здійснення підприємницької діяльності громадянам було надано близько 6 тис. ділянок, із них репатріантам – 741³⁷.

Усвідомлюючи важливість відновлення й розвитку економічного ресурсу свого народу, Меджліс наполягає, щоб виділення землі не тільки для житлової забудови, а й під комерційну діяльність відбувалося з урахуванням інтересів кримських татар, зокрема, шляхом узгодження з регіональними меджлісами. Неврахування таких інтересів провокує конфлікти, подібні тому, який розпочався в селі Морському під Судаком у вересні 2003 року. Тоді група з 20 осіб кримських татар самовільно зайняла ділянку площею майже гектар на узбережжі на знак протесту проти рішення сільської ради та сільського голови Л.Крисова передати землю в довготривалу оренду московській фірмі АТ “Центркнига” під будівництво культурно-оздоровчого центру, до всього – без проведення тендера. Кримські татари вимагали передати цю ділянку їм. У конфлікт втрутилася влада автономії. В процесі вивчення нею ситуації було виявлено цілу низку фактів безвідповідальних дій в земельних питаннях з боку місцевої ради та її керівника. Перед останніми поставили вимогу провести сесію й відмінити деякі з попередніх рішень. Сесію провели, але рішення не відмінили, мотивуючи тим, що їх скасування, згідно з Законом про місцеве самоврядування, можливе лише в судовому порядку. А вже в січні 2004 року в селі розпочалися бійки між кримськими татарами і “місцевими козаками”, про присутність яких раніше загалові нічого не було відомо. Почалося мітингування кримських татар і “слов’янського населення”. І ті й інші вимагали виділення для себе землі на узбережжі під будівництво рекреаційних об’єктів. Конфлікт набув форми міжетнічного протистояння³⁸.

За подібним сценарієм виник конфлікт у селі Веселому того ж Судацького району³⁹. Аналіз двох названих та інших подібних їм ситуацій свідчить, що керівники деяких органів місцевого самоврядування в Криму етнізують земельні проблеми, щоб затінити свою бездіяльність або зловживання й уникнути відповідальності переведенням уваги правоохоронних органів на конфлікти груп і осіб різної національності. Тим часом певні політичні сили намагаються використати такі випадки для загострення стосунків між кримськотатарським і “слов’янським” населенням, сподіваючись здобути підтримку виборців у боротьбі за владу. Загал лякають козачими дружинами або загонами аскерів. Земельне питання набуває ознак міжетнічного протистояння.

У 2003 році за порушення земельного законодавства були притягнуті до судової відповідальності близько десяти сільських і селищних голів, але вал порушень не зменшився. Що вже казати про місцеві ради, коли навіть завод “КримавтоГАЗ” будувався в Криму без землевідведення, без експертизи і без техніко-економічного обґрунтування⁴⁰.

Для врегулювання земельних проблем в Криму загалом, а також міжетнічних протиріч з приводу наділення кримчан землею, з метою відвернення небезпеки конфліктного розвитку цих протиріч потрібні ревізія правочинності рішень органів місцевого самоврядування та влади автономії у сфері земельних відносин. Одночасно з проведенням такої ревізії й винесенням відповідних ухвал має бути здійснена інвентаризація земельного фонду, сформований реєстр власників землі, а також реєстр осіб з-серед тих, хто повернулися та збираються повернутися з місць депортації і бажають та мають законне право на отримання землі. Таке право має бути надане їм ухваленням відповідного закону про відновлення прав репатріантів.

Необхідність прискореного формування реєстру власників землі вкрай важлива також через наявність підстав вважати, що серед тих, хто отримали земельні пайові сертифікати або й державні акти про право власності на землю, є негромадяни України. Останні, згідно з Земельним Кодексом та іншими вітчизняними правовими актами, не можуть бути власниками землі на українській, у тому числі кримській території. Ці особи, мабуть, щиро вітали ініціативу одного з кандидатів на виборах Президента України у 2004 році, який у ході виборчої кампанії заявив про намір запровадити в Україні практику подвійного громадянства. В разі реалізації цієї ініціативи іноземні громадяни отримали б правову можливість легітимізувати земельну власність, яка перебуває в їхньому володінні всупереч чинному українському законодавству. Тим часом подібна власність може стати частиною земельного резерву автономії, в тому числі як ресурс для задоволення потреб репатріантів. Збільшити цей ресурс можна також шляхом правочинних дій стосовно ділянок землі, сертифікати на які досі не затребувані або оформлені на осіб, котрі фізично відсутні й фактично не є суб’єктами землеволодіння.

Прозорість у сфері земельних відносин набуває ваги одного з найзначніших чинників ефективного господарювання в автономії, розв’язання соціально-економічних проблем репатріантів та інших кримчан, запобігання соціальній та етнічній конфліктності.

Пріоритетним має стати завершення робіт на виконання Постанови Верховної Ради України, ухваленої ще 18 грудня 1990 року. Згідно з нею до 15 березня 1991 року мала бути проведена інвентаризація території населених пунктів Криму та території поза межами цих населених пунктів. На початок 2004 року відповідні роботи були виконані лише на 28% та на 12%.

З огляду на етнополітичну специфіку Криму, тут єдиний земельний кадастр має створюватися прискореним, порівняно з усією Україною, темпом. Необхідне проведення грошової оцінки земель, яка, за постановою ВР України, мала бути завершена ще до початку 2002 року, але й через два роки після цієї дати була виконана лише в 6,1% населених пунктів автономії, які становлять 34% її території.

До завершення всіх названих робіт на продаж землі в Криму слід накласти мораторій. Передовсім це має стосуватися двокілометрової прибережної зони. Приватизація, продаж-купівля та освоєння землі в її межах мають відбуватися виключно в рамках державної програми соціально-економічного розвитку чорноморського узбережжя, яка враховувала б його рекреаційний та інший потенціал, інтереси репатріантів і всіх кримчан, Української держави й усіх її громадян.

Такої програми, попри її очевидну необхідність, досі нема. Але вона на часі й буде розроблена, якщо не вчасно, то, бажано, з найменшим запізненням. Нею можна було б передбачити, зокрема, порядок відшкодування втрат осіб, яких депортація з поселень у прибережній зоні позбавила житла, земельних ділянок, що перебували у їх користуванні, та іншого майна. Для цього не треба ухвалювати якихось спеціальних законів. Достатньо політичної волі для відновлення прав принаймні частини репатріантів шляхом застосування статті 216 Цивільного Кодексу (ЦивК) України. Вона встановлює порядок, за яким у разі недійсності правочину кожна із сторін зобов’язана повернути другій стороні у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення, зокрема тоді, коли одержане полягає у користуванні майном, – відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування.

До 2003 року, коли чинний ЦивК України був ухвалений, з 1963 року в УРСР діяв республіканський Цивільний кодекс, підготовлений на базі Основ цивільного законодавства Союзу РСР від 1961 року. Тодішнє цивільне законодавство також містило можливість реституції, хоча й з певними застереженнями. Верховна Рада СРСР 14 листопада 1989 року ухвалила Декларацію “Про визнання незаконними та злочинними репресивних актів проти народів, які зазнали примусового переселення, та забезпечення їхніх прав”, а 7 березня 1991 року – Постанову “Про скасування законодавчих актів у зв’язку з Декларацією Верховної Ради СРСР від 14 листопада 1989 року “Про визнання незаконними та злочинними репресивних актів проти народів, які зазнали примусового переселення, та забезпечення їхніх прав”. Відтак відновлення за рахунок держави майнового та іншого стану репатріантів, яким цей стан був до моменту депортації, набувало необхідної легітимності. Адже саме держава була стороною, що привласнила майно депортованих, яким надалі розпорядилася на власний розсуд. А ратифікувавши ухвалений у грудні 1966 року Генеральною асамблеєю ООН “Міжнародний пакт про громадянські і політичні права”, ця сама держава зобов’язалася перед усім світом забезпечити кожній особі, права і свободи якої порушено, ефективний засіб правового захисту. Україна ж ніколи не відмовлялася від визнання актів органів колишнього СРСР щодо відновлення прав депортованих, а з часу проголошення незалежності взяла на себе повну відповідальність за долю всіх своїх громадян, включно з тими, що повертаються на її територію з місць депортації.

Напрацювання варіантів застосування статті 216 ЦивК України – в компетенції правників та економістів, у тому числі міжнародників. Вони могли б запропонувати механізми відшкодування репатріантам завданих депортацією втрат як у грошовій формі, так і шляхом викупу помешкань і земельних ділянок з їх наступною передачею постраждалим. Потрібні для цього кошти слід шукати не тільки в бюджеті України, можливості якого вельми обмежені, а й у бюджетах країн-підписантів Бішкекської угоди – найперше в бюджеті Російської Федерації. Остання є правонаступницею СРСР, успадкувала його активи. Частина їх може і має бути використана для вирішення проблем депортованих з Криму радянським режимом. Завдання української дипломатії – запропонувати Російській Федерації міждержавну угоду про порядок її участі в реституції щодо репатріантів, а також забезпечити підтримку міжнародних організацій та урядів інших країн у справі укладання й виконання такої угоди. Для цього знову таки потрібна політична воля.

Політичної волі в Україні не вистачає і для розроблення, ухвалення та практичного застосування закону або законів із забезпечення правових умов не тільки соціально-економічної, а й політичної, культурної, психологічної адаптації кримських репатріантів. Таку адаптацію не можна розглядати як процес одностороннього пристосування тих, хто повертаються з місць депортації, до теперішніх умов. Самі ці умови також мають динамічно змінюватися в напрямі сприяння репатріантам в їх участі у владі та економічному житті, відновленні й розвиткові культурного надбання та національної самобутності, історичної топоніміки, подоланні негативних стереотипів взаємосприйняття у міжетнічних відносинах тощо.

Залишимо для спеціального розгляду особливості й тактику необхідних адаптаційних змін в різних сегментах суспільних відносин. Тут проаналізуємо принципові засади пропонованих різними політичними акторами ідей та проектів адаптаційних стратегій законодавчого забезпечення процесу відновлення прав репатріантів. Частина з них представлені в документах кримськотатарського національного руху.

Так, у Декларації про національний суверенітет кримськотатарського народу, ухваленій ІІ Курултаєм 28 червня 1991 року, стверджується:

“1. Крим є національною територією кримськотатарського народу, на якій тільки він має право на самовизначення так, як воно викладено в міжнародно-правових актах, визнаних світовим співтовариством. Політичне, економічне, духовне і культурне відродження кримськотатарського народу можливе тільки в його національній суверенній державі. До цієї мети буде прагнути кримськотатарський народ, використовуючи всі засоби, передбачені міжнародним правом.

2. Відносини між кримськими татарами і національними й етнічними групами, що проживають у Криму, повинні будуватися на основі взаємної поваги, визнання людських і громадянських прав та інтересів, повинне забезпечуватись суворе дотримання політичних, економічних, культурних, релігійних та інших законних прав усіх людей незалежно від їхньої етнічної приналежності”.

На розвиток Декларації Меджліс кримськотатарського народу 29 грудня 1991 року ухвалив проект Конституції Кримської республіки і запросив громадян до його широкого обговорення. Опублікований незабаром в газеті “Авдет”, проект декларував гарантії прав і свобод усіх людей, незалежно від раси, національності, політичних поглядів і віросповідання. Однак низка його положень засвідчила прихильність авторів документа до ідеї утворення в Криму суверенної етнократичної держави, яка на основі Договору з Україною входить до її складу. Громадяни Кримської Республіки кримські татари, кримчаки і караїми оголошувалися корінним населенням, по суті – “більш рівним” у правах, ніж “громадяни інших національностей, для яких через історичні обставини Крим став Батьківщиною”. Ця “більша рівність” визначалася положеннями, що, по-перше, корінне населення визнавалося виключним володарем права на самовизначення. По-друге, рішення з усіх питань державного і громадського життя, винесених на обговорення народу, вважалися прийнятими, коли за них проголосували понад половина громадян, що володіють виборчим правом, але тільки в разі голосування за ці рішення більше половини виборців з-поміж корінного населення. По-третє, парламент Республіки мав складатися з двох рівноправних палат, перша з яких (Рада народних представників) мала обиратися на основі рівного прямого виборчого права від територіальних виборчих округів, а друга (Меджліс) – обиралася Курултаєм і представляла корінне населення. При цьому всі рішення, включно з тими, що стосувалися структур виконавчої влади, вважалися ухваленими, якщо за них проголосували понад половина депутатів кожної з обох палат. По-четверте, Президентом Республіки міг стати лише кандидат, який отримав понад половину голосів усіх виборців, що голосували, в тому числі понад половину голосів виборців – представників корінного населення. Віце-президент Республіки обирався Курултаєм корінного населення. Етнократичний принцип було покладено також в основу низки інших положень проекту. Згідно з пропонованою системою представницьких органів в адміністративно-територіальних одиницях республіки, в їх структурі виокремлювалися ради різного рівня, а в місцях компактного проживання корінного населення – відповідні меджліси.

Серед українських і зарубіжних експертів та політиків ставлення до вищеназваного законопроекту виявилося переважно стриманим або й негативним. Передовсім через його невідповідність етнодемографічним та етнополітичним реаліям України й Криму та узвичаєним принципам державного будівництва на ґрунті рівних прав громадян, незалежно від їхнього етнічного походження і будь-яких інших відмінностей.

В інших документах Курултаю і Меджлісу формулюється завдання визначення статусу Криму в складі України за національно-територіальним принципом на основі реалізації кримськотатарським народом свого невід’ємного права на самовизначення та забезпечення гарантій дотримання прав і воль (так у тексті – Авт.) усіх людей, незалежно від їхньої раси, національності, політичних поглядів та віросповідання. Саме так питання поставлене в Положенні про Меджліс кримськотатарського народу, доповненому й зміненому на першій сесії ІІІ Курултаю кримськотатарського народу в червні 1996 року.

Четверта сесія ІІІ Курултаю, яка відбулася в січні 2001 року – вже після ухвалення чинних Конституції України (1996 р.) та Конституції АРК (1998 р.), поставила завдання “перетворення статусу Автономної Республіки Крим в національно-територіальну автономію в складі незалежної демократичної України”. При цьому керівники Меджлісу наполягають на національній автономізації всього Криму і рішуче заперечують перспективу упровадження автономії в місцях компактного проживання кримських татар. Яких форм може набути процес і результат такої автономізації – питання залишається відкритим. Не тільки через відсутність проектних пропозицій з боку кримськотатарської громади, а й через те, що це питання взагалі не дискутується з огляду на конституційну унітарність Української держави. Цієї унітарності сучасна кримська автономія аж ніяк не спростовує. Вона є не державницьким, а саме адміністративно-територіальним утворенням, якому надано більшої самостійності шляхом децентралізації стосовно нього окремих функцій загальнодержавного управління, порівняно з іншими українськими територіями.

І все ж навряд чи слід надалі уникати наукової, а загалом і більш широкої суспільної дискусії та проектної роботи щодо форм реалізації кримськотатарським народом права на самовизначення. Тим більше, що міжнародне право пропонує великий набір варіантів такої реалізації – від державного самовизначення до різних видів самовизначення внутрішнього – культурного, соціального, економічного, політичного тощо, упровадження яких не порушує цілісності держави, в межах якої мешкає той або інший народ, менш численний, ніж більшість її населення.

Принаймні, один з таких варіантів обговорюється з 1993 року. Тоді московський Центр етнополітичних та регіональних досліджень Е.Паїна розробив документ під назвою “Шляхи самовизначення кримськотатарського народу”. Його автори запропонували визнати за репатріантами статус “корінного народу”. Ідею схвально прийняла кримськотатарська еліта. Однак при цьому вона не відмовилася від мети побудови суверенної національної держави, попри те, що статус корінного народу, як його досі тлумачать відповідні міжнародні акти, не передбачає права носіїв такого статусу на державне самовизначення.

Фахівці-правники з-поміж політичних активістів кримськотатарського національного руху підготували проекти “Концепції державної політики України щодо корінних народів” та Закону “Про статус кримськотатарського народу”⁴¹. Законопроект “Про статус кримськотатарського народу”, зареєстрований з ініціативи народних депутатів Р.Безсмертного, М.Джемільова, В.Таран-Терена та Р.Чубарова у Верховній Раді України 3 вересня 2003 року за №4098, лише деякими редакційними моментами відрізняється від тексту однойменного проекту, опублікованого в бюлетені Центру інформації та документації кримських татар “Кримські студії”⁴². Окремі положення названих законопроектів суперечать нормам чинного законодавства України. В разі їхнього схвалення в системі українського права може виникнути внутрішній конфлікт. Його розв’язання потребуватиме перегляду концептуальних засад законодавства у сфері етнонаціональних відносин.

Так, стаття 2 законопроекту “Про статус кримськотатарського народу” формулює підстави надання кримським татарам статусу “корінного народу України”. Йдеться, зокрема, про належність народу до “особливої категорії” етнічних спільнот, які проживають в Україні. Таке визначення формально не суперечить Конституції України, яка се­ред суб’єктів етнонаціональних відносин виокремлює і національні (власне, етнічні) меншини, і корінні народи. Але свого часу апріорне введення в Основний Закон поняття “корінні народи” викликало багато додаткових запитань, у тому числі про критерії віднесення тієї або іншої етнічної спільноти до корінних народів.

Ідентифікуючі ознаки “корінних народів” досьогодні не мають універсальної формалізації в міжнародних правових актах і в українському законодавстві. Про це писали науковці⁴³. Автори ж законопроекту “Про статус кримськотатарського народу” постулюють у ньому критерії “корінного народу”⁴⁴, суголосні з частиною тих, які запропонувала створена під егідою ООН Робоча група щодо корінних народів. У підготовленому цією групою документі йдеться про проживання на землі предків або принаймні на частині цих земель; спільне походження від мешканців, які споконвіку населяли ці землі; спільна культура в цілому або в деяких її конкретних проявах (таких, як релігія, племінний спосіб життя, належність до певної спільноти корінного населення, одяг, засоби господарювання, стиль життя і т. ін.); мова (використання власної мови як єдиної мови, рідної мови, мови, яка застосовується для спілкування у родинних стосунках, або як основна, переважна, звична, загальна або звичайна); проживання у певних регіонах країни або у певних регіонах світу; інші суттєві умови⁴⁵. Робоча група ООН допускає визнання спільноти “корінним народом” не за обов’язковою сукупністю усіх вищенаведених критеріїв, а за відповідністю навіть деяким з них. За такого підходу при вирішенні питання про надання народу статусу “корінного” не обов’язковою може стати і ознака, за якою у міжнародне право був запроваджений сам термін “корінний народ” і яка винесена в назву відповідних документів – конвенцій МОП №107 (1957 рік) і №169 (1989 рік)⁴⁶.

Друга з них набула чинності з 5 вересня 1991 року, вона модернізувала зміст першої і закрила її для ратифікації. Але в назвах обох документів ідеться про корінні народи і народи, які ведуть племінний спосіб життя у незалежних країнах. При цьому Конвенція МОП №107 застосовувалася до осіб, що входили до складу певних груп населення. Конвенція МОП №169 проголосила свою чинність для суб’єктів групових прав – для народів. Таким чином МОП переглянула своє бачення співвідношення індивідуальних і колективних прав на користь других. Мабуть, для такої зміни пріоритетів були підстави. Спроба їх викладу зроблена в преамбулі документа. При цьому до його тексту (частина 2 статті 1) було введено положення, що основоположним критерієм визначення груп, на які поширюється положення Конвенції, є самоідентифікація народів як корінних або таких, що ведуть племінний спосіб життя. Упровадження цього принципу в українському законодавстві надавало б щонайменше кільком етнічним спільнотам України підстави для домагань політико-правового статусу корінного народу.

Так справді може статися в разі визнання на законодавчому рівні того, що племінний або напівплемінний спосіб життя не є обов’язковою умовою віднесення етносів до категорії корінних народів. Кримськотатарські правники вважають, що убезпеченням від такої ситуації є положення пункту 2 статті другої підготовленого ними законопроекту. Там серед підстав надання кримським татарам статусу “корінного народу” зазначено, що “він не має етнічно тотожної національної держави або батьківщини поза межами України”; натомість “етнічні групи, історична батьківщина яких знаходиться за межами України і які мають етнічно тотожну національну державу, не вважаються корінними народами”, тобто являють собою звичайні національні меншини. Тим часом в Україні проживають етнічні групи, які хоча й мали колись у глибокій давнині етнічні батьківщини, нині території їх етногенезу входять до складу інших держав, з якими ці групи не є етнічно тотожними. Ці групи фактично вже не мають ні етнічних батьківщин, ані етнічно тотожних держав. Тому ніщо не заважає їм “самоідентифікуватися” як “корінні народи”. До таких етносів належать, приміром, роми (цигани), чиє втрачене генетичне коріння формувалося на території Індостану. Хоча з позиції і етнології, і правознавства немає підстав ідентифікувати ромів ні як корінний, ні як автохтонний народ України.

Іншим етнічним групам також не можна заборонити відмову від визнання своєї етнічної тотожності з певною національною державою (якщо визнати, що національні в етнічному сенсі держави взагалі існують) заради самоідентифікації і визнання “корінними народами” з відповідним обсягом прав. Адже визнання наявності у спільноти етнічно тотожної їй національної держави, згідно з логікою Конвенції МОП №169, також має бути результатом самоідентифікації самої спільноти.

Приміром, чимало росіян України вважають, що вони не тотожні росіянам Росії, і при цьому заперечують проти віднесення їх до національних меншин України. В разі їхньої самоідентифікації як “корінного народу” навряд чи можна буде відшукати ґрунтовні аргументи, щоб відмовити їм у такому праві: адже кордони етнічної батьківщини росіян чітко не окреслені, а Російська Федерація, попри першу частину своєї назви, не може бути ідентифікована як етнічна російська держава. Подібно до росіян Слобожанщини і Півдня України, в свідомості болгар та гагаузів Буджацького степу, румун і молдован Буковини, греків Приазов’я, угорців Закарпаття панує переконання, що вони є корінними етносами місць свого компактного проживання. Важко сподіватися на швидкий успіх спроби переконати їх у протилежному, пояснюючи відмінності у застосуванні поняття “корінний народ” для означення правового статусу і поняття “етносу-автохтона” в етнодемографічному або побутовому сенсі.

Науковці ще в серпні 1996 року – невдовзі після ухвалення чинної Конституції Української держави – звертали увагу колег і політиків на те, що введення в Основний Закон держави словосполучення “корінні народи” і пов’язане з цим фактом вірогідне прагнення здобути статус “корінного народу” кількома етнічними спільнотами України може призвести до конфліктних відносин між претендентами на цей статус та між ними і державною владою⁴⁷. Висловлений тоді прогноз не був позбавлений слушності. Статус “корінного” народу дедалі більше приваблює частину представників українського поліетнічного загалу. Вияви цього мають місце зокрема тому, що не тільки частина політичних активістів етнічних спільнот України, а й деякі представники наукової громадськості та державних органів, які мають право законодавчої ініціативи, ототожнюють етнологічні терміни “автохтонний народ” та “автохтонна меншина” з правовим терміном “корінний народ”. Принаймні, до Державного комітету України у справах національностей та міграції надходять численні звернення від представників національних меншин, в яких порушуються питання щодо надання їхнім спільнотам статусу “корінних народів” або “автохтонних”. Йдеться про етнічні групи євреїв, угорців, румунів, греків, німців, вірмен, болгар, поляків, гагаузів та інших⁴⁸, які у відповідності з досвідом міжнародного права на теренах України насправді не можуть називатися народами й віднесені до категорії меншин. Вірогідно, не без впливу таких звернень у Держкомнацміграції все ж було розроблено проект Закону України “Про статус корінних (автохтонних) народів України”, чинність якого пропонується поширити на громадян України білоруської, болгарської, вірменської, гагаузької, грецької, єврейської, караїмської, кримськотатарської, кримчацької, молдовської, польської, російської, румунської, словацької, угорської, чеської національностей⁴⁹. Відповідно, особи інших ніж названі та українська національностей, що прибули й прибуватимуть в Україну внаслідок міграційних процесів, будуть ідентифікуватися як “звичайні”, а не корінні меншини.

Насправді ж “автохтонними народами” України можна називати лише українців, кримських татар, караїмів, кримчаків і гагаузів – 5 спільнот, етногенез яких відбувався на території їх теперішнього проживання. Названі у законопроекті українські білоруси, болгари, вірмени, греки, євреї, молдовани, поляки, росіяни, словаки та чехи є діаспорою відповідних народів, які живуть в державах на своїх історичних землях поза межами України. Населення України згаданих національностей у правовому сенсі є національними меншинами Української держави. І тільки до деяких з них, таких, наприклад, як румуни Чернівецької області та угорці Закарпаття, є підстави застосовувати поняття “автохтонні національні меншини” – не через їх укоріненість в Україні внаслідок тривалого тут проживання, а саме з огляду на специфіку їхнього етногенезу. Однак “корінними народами” в етнологічному і правовому сенсі вони також не є.

Змагальність за “статус” і належні “за статусом” права здатна спричинити небезпечну напругу в етнічних взаєминах не меншою мірою, ніж складнощі повномірного забезпечення відповідних прав через обмеженість фінансових та інших ресурсних можливостей Української держави, етнодемографічні, етносоціальні, етнокультурні й етнополітичні особливості України та її регіонів. Попри нечисленність караїмів та кримчаків Криму і відсутність явних протиріч між ними й кримськими татарами, не можна виключати незбігу інтересів навіть цих спільнот у майбутньому, якщо дискусії про доцільність і адекватність реаліям законодавчої ідентифікації етносів як корінних народів призведуть до нововведень в українській правовій практиці. Прогнозуючи можливі наслідки таких нововведень, очевидно, слід керуватися принципом “не нашкодь”. Трапляється, що новації не тільки не усувають старі проблеми, а й загострюють їх та створюють нові.

Тим часом, за власним визначенням розробників проекту Декларації Організації Об’єднаних Націй про права корінних народів, у цьому документі колективні права викладені по-новому, вони “розглядаються такою мірою, яка є безпрецедентною для міжнародного права в галузі прав людини”⁵⁰.

Чи суперечить такий підхід концептуальним засадам ратифікованої Україною у грудні 1997 року⁵¹ Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин, де права меншин передбачено захищати не як власне колективні права, а “шляхом захисту прав окремих осіб, які до таких меншин належать”?⁵² На це питання можна буде відповісти лише після прийняття ООН остаточного тексту згаданої Декларації, яка поки що існує як проект. Втім, Декларація не матиме обов’язкової сили для держав на відміну від Рамкової конвенції, яка є юридично зобов’язувальною для країн-підписантів. Такою ж зобов’язувальною є Конвенція МОП №169. В разі її ратифікації в українське правове поле можуть бути упроваджені ваємозаперечуючі принципи, через що неминуче виникне правова колізія. Тим часом відповідь на питання, чи може Україна бути учасником обох названих конвенцій?, – за українськими парламентарями. Тільки вони мають право дати остаточне юридичне визначення того, чи є в Україні етноси, які у власне правовому сенсі можуть бути віднесені до корінних народів? Принаймні парламенти 10 країн, які ратифікували Конвенцію МОП (Болівія, Гватемала, Гондурас, Данія, Колумбія, Коста-Ріка, Мексика, Норвегія, Парагвай, Перу) зобов’язалися застосовувати її положення до етносів, які затримались у своєму розвиткові порівняно з більшістю населення⁵³. Подібним чином вирішують проблему всі 17 (станом на початок 2003 року) країн – учасників конвенції.

Домагання з боку кримських татар статусу “корінного народу” цілком зрозумілі. Їхньою метою є забезпечення правових гарантій подолання наслідків вчинених попередніми владними режимами злочинів щодо їхньої спільноти. Ці домагання великою мірою спричинені небажанням нинішньої політичної та етнодемографічної більшості погодитися з необхідністю політики “позитивної дискримінації” як засобу відновлення прав репатріантів і досягнення справжньої, а не формальної їх рівності з більшістю. Тому меншість і намагається досягти мети шляхом внесення у правове поле держави сприятливих для себе змін. Останні могли б стати формою правового компромісу, якби відповідали специфіці сучасної етнополітичної ситуації в Україні і не породжували нові правові й інші проблеми. Такі проблеми неминуче виникають там, де вироблені на наднаціональному рівні універсальні правові стандарти упроваджуються в національне правове поле без належного врахування ступеня їх адекватності реаліям.

У статті 3 законопроекту “Про статус кримськотатарського народу” як принцип державної політики України введено поняття “новий тип відносин між державою та корінним народом”. Якщо ці відносини мають бути засновані “на визнанні його (кримськотатарського народу – Авт.) культурної та етнічної самобутності”, то нічого нового в цьому немає. Таке визнання – випробувана і необхідна практика. Не більше новизни і в такому принципі, як “забезпечення участі корінного народу в процесі прийняття рішень, що стосуються основ його життєдіяльності”. Політична участь загалу – традиційна демократична норма відносин держави зі своїми громадянами. Пропоновані ж законопроектом засоби забезпечення цієї норми наражається на проблему відповідності системі чинного законодавства.

Доволі суперечливою з правової точки зору є передбачена статтею 5 законопроекту реєстрація кримських татар у Державному реєстрі кримськотатарського народу. Застереження, що така реєстрація здійснюється на добровільних засадах, проблему не знімає. У будь-якому разі, створення відповідного реєстру, хай і під егідою Кабінету Міністрів України, є елементом національно-персональної автономії, не передбаченої чинним законодавством. Крім того, законопроект не роз’яснює призначення такого реєстру.

Проблемними щодо перспектив ухвалення проекту Закону “Про статус кримськотатарського народу” виглядають і запропоновані в його тексті підходи до визначення розмірів квоти депутатських мандатів різного рівня для кримських татар. Українське законодавство у питанні входження представників національних меншин до структур влади забезпечує захист від дискримінації за етнічною ознакою при спробах такого входження, але не передбачає якихось пільг. Так, серед 48,457 млн. осіб населення України на кримських татар припадає частка трохи більша за 0,5%. Квоту ж для них у складі Верховної Ради України розглядуваний законопроект передбачає в розмірі не менше 1% від загальної кількості депутатів України (пункт 2 статті 6). Серед населення Криму кримські татари становлять 12%. А пункт 3 статті 6 законопроекту передбачає для них 20% від загальної кількості депутатських місць у ВР автономії. При цьому їхнє представництво в органах місцевого самоврядування визначається як пропорційне відсотку серед населення території, в межах якої діє відповідний орган (пункт 4 статті 6). В разі упровадження такої норми кримські татари як громадяни України опиняться в ситуації штучного, дискримінаційного за національною ознакою обмеження їх можливостей реалізувати право бути обраними.

Викликає запитання і стаття 8 законопроекту в редакції: “Кримськотатарський народ має право на збереження власних традиційних інституцій, якщо вони не суперечать законодавству України та загальновизнаним принципам у сфері прав людини”. “Нерозшифрованість” поняття “традиційні інститути” не дає змоги визначити правовий порядок їхньої взаємодії з інститутами, передбаченими конституціями та законами України й АРК. Через це у реальних правовідносинах цілком вірогідною може стати ситуація юридичного конфлікту між традиційним етнічним і державним правом.

Стаття 9 законопроекту, у якій ідеться про представницькі органи кримськотатарського народу – Курултай, Меджліс і місцеві меджліси, також не позбавлена певної неузгодженості з чинним законодавством. Так, пункт 6 статті 9 стверджує, що “процедури формування і діяльності представницьких органів кримськотатарського народу встановлюються самим народом”. Тим часом, чи не найголовнішими напрямами діяльності цих органів визначено консультативно-дорадчі функції при прийнятті органами державної влади усіх рівнів рішень, які стосуються прав та інтересів кримськотатарського народу, а також участь у розробці та реалізації законодавства, державних і республіканських програм та заходів щодо життєдіяльності та розвитку кримськотатарського народу, його репатріації та відновлення прав, порушених у зв’язку з насильницькою депортацією. Така діяльність може здійснюватися представницькими органами кримських татар тільки у співпраці з органами державного управління. Останні мають право діяти виключно в межах чинного законодавства і закріплених у ньому механізмів. Тому встановлення процедур, за якими мають працювати представницькі органи кримських татар, без узгодження їх з принципами і нормами функціонування державних і легітимних самоврядних органів може спричинити непорозуміння між тими й другими і негативно позначитися на етнополітичній ситуації. Вірогідність такої небезпеки може трансформуватися в реальність у тому разі, приміром, якщо не буде знайдене оптимальне правове рішення стосовно факту відсутності в багатьох поселеннях репатріантів місцевих рад депутатів, обраних згідно чинних Конституції та виборчого законодавства. Замість них самоврядні функції досі намагаються виконувати місцеві меджліси, діяльність яких “не вписується” в правочинну систему управління.

Домагання політичною елітою кримських татар політико-правового статусу “корінного народу” для своєї спільноти та відповідні законопроекти виходять з пріоритету принципів колективного права. Певною альтернативою цим домаганням є спроби звести питання про правові форми розв’язання проблем кримських татар та інших депортованих у минулому етнічних груп до індивідуальних прав їх представників. Відповідні підходи було закладено у підготовлений Держкомнацміграції законопроект “Про реабілітацію та забезпечення прав осіб з числа національних меншин, що зазнали репресій та були депортовані з території України”⁵⁴. Його стаття 1 поширює дію закону на осіб з-поміж національних меншин, стосовно яких проводилася репресивна політика. Таке тлумачення ближче до ліберальної філософії права. Реалізація репатріантами своїх прав особисто увільняє їх від необхідності коритися волі групи або її представницького органу. Вирішення проблем депортованих в індивідуальному порядку дозволяє зробити державну допомогу адресною й адекватною реальним потребам заявника. Разом з тим, пріоритети особистісних прав при вирішенні проблем облаштування й інтеграції в наявні суспільні відносини репатріантів роблять їх залежними від волі чиновників і обмежують у формах колективного захисту своїх інтересів у разі неправових дій влади. Крім того, стаття 4 законопроекту звужує коло осіб, на яких поширюється дія закону, до осіб безпосередньо депортованих, а також членів їх сімей – чоловіка, дружини, дітей. Тільки ця категорія може розраховувати на відшкодування завданих особі та її майну збитків. Члени сім’ї подальшої лінії (онуки або правнуки) не можуть сподіватися на відшкодування втраченого їхніми предками майна. Це суперечить ліберальним принципам у питаннях власності та її успадкування.

Стосовно передбачених законопроектом колективних прав – вони застережені статтею 8, яка гарантує повернення у користування національно-культурних та релігійних організацій вилучених у них під час депортації об’єктів.

Однак законопроект взагалі оминає питання про політичне представництво кримських татар як спільноти. Цей сегмент прав репатріантів звужено до індивідуальних можливостей користуватися політичними, економічними і соціальними правами (стаття 6).

За принциповими підходами до розв’язання проблем репатріантів з проектом Держкомнацміграції суголосний проект Закону про відновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою, внесений до парламенту Кабінетом Міністрів України. Цей проект був зареєстрований за №4526 18 грудня 2003 року і на початку 2004 року проголосований у першому читанні⁵⁵. В ньому дано політико-правову оцінку фактам насильницького переселення (депортації) як незаконних та злочинних репресивних актів, визначено статус осіб, депортованих за національною ознакою, встановлено гарантії держави щодо відновлення їх прав, принципи державної політики та повноваження органів державної влади й органів місцевого самоврядування щодо відновлення прав цих осіб. В процесі роботи над документом депутати суттєво його вдосконалили, в тому числі з урахуванням пропозицій та положень однойменного законопроекту, поданих керівниками Меджлісу кримськотатарського народу народними депутатами М.Джемільовим та Р.Чубаровим. У червні 2004 року проект був схвалений парламентом, але не набув чинності через вето Президента України. Глава держави запропонував низку редакційних змін тексту документа з метою його вдосконалення і приведення у відповідність до Конституції та інших законів України. Головне науково-експертне Управління Верховної Ради України погодилося з цими пропозиціями.

Тож перспектива ухвалення Закону є цілком реальною. Такою вона стала не останньою чергою тому, що в основу проекту було покладено ідею пріоритетності особистих прав громадян. Законопроектні пропозиції, які виходять з першості колективних прав і орієнтуються на правовстановлення особливого статусу однієї чи кількох етнічних спільнот навряд чи мають шанси стати законом. Так, дискусії про надання кримським татарам статусу “корінного народу” продукують негативну реакцію з боку частини політичної і культурної еліти та загалу деяких етнічних спільнот, які вбачають у наданні спеціального статусу кримським татарам переваги порівняно з іншими. З цієї ж причини викликають спротив пропозиції щодо прийняття окремого Закону про статус кримськотатарського народу, навіть якщо в цьому законі не йтиметься про кримських татар як корінний народ України. Тим часом преференції, які мають метою відновлення і забезпечення прав депортованих за національною ознакою та їхніх нащадків, назагал (у політиків та законодавців, серед широких верств) не викликають принципових заперечень, якщо при цьому враховуються інтереси іншої частини різноетнічного кримського населення. Не випадково, до речі, розроблена під егідою ООН міжнародна Програма розвитку й інтеграції Криму (ПРІК) орієнтована на надання допомоги не виключно репатріантам, а тим регіонам, де вони проживають. Пріоритетність розв’язання проблеми в контекстах прав репатріантів дозволяє також розширити географію й інструментарій політики щодо залучення Росії, Узбекистану та деяких інших держав СНД до формування необхідних фінансових та інших умов облаштування громадян з-серед депортованих за національною ознакою, а також членів їхніх родин. Стосовно Росії це питання можна було б ставити також у площині успадкування нею активів колишнього СРСР, частина яких могла б бути використана на вирішення проблем репатріантів.

З огляду на вищевикладені обставини автор в одній зі своїх статей вже висловлював деякі пропозиції щодо розроблення проекту Закону України “Про державну політику забезпечення прав репатріантів кримських татар, болгар, греків, вірмен, німців, депортованих з території сучасної України, та їхніх нащадків”⁵⁶. Концептуально ці пропозиції суголосні принципам, закладеним у вищезгаданий схвалений парламентом у першому читанні законопроект “Про відновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою”. Відповідні принципові підходи варто було б викласти в Концепції державної етнонаціональної політики України. У пропонованих контекстах можна так наповнити відповідні документи, щоб індивідуальні і групові (корпоративні) права кримських татар та репатріантів інших національностей були максимально забезпечені і водночас виникало б якнайменше підстав чи приводів для закидів про якісь для них “необґрунтовані” переваги. Зокрема, юристи і політики, в тому числі представники етносів-репатріантів могли б розглянути питання можливості й доцільності впровадження у вітчизняний правовий дискурс такого положення, яке поряд з розв’язанням інших наявних політико-правових проблем могло б, з нашого погляду, сприяти вирішенню питання про статуювання Курултаю та Меджлісу як представницьких органів кримськотатарського народу, а саме: “Громадяни України кримськотатарської, болгарської, вірменської, грецької, німецької національностей з числа депортованих за національною ознакою, а також їхні нащадки мають право на утворення виборних інституцій, уповноважених представляти їхні інтереси перед органами державної влади і місцевого самоврядування України”.

У процесі розроблення інших заходів щодо усунення або мінімізації впливів політичних причин виникнення етноконфліктних ситуацій в Криму можна було б обговорити доцільність удосконалення виборчого законодавства та структури Верховної Ради АРК – як винятку у виборчій системі України, зумовленому особливим статусом Криму в адміністративній будові Української держави та специфікою формування етнодемографічного складу населення автономії. Парламент АРК міг би бути трансформованим з однопалатного у двопалатний. Депутати однієї з палат обиралися б від територіальних округів або на пропорційній основі, депутати другої – за національними куріями. Щодо цієї палати, регламент її роботи, а ще краще – Конституція АРК могли б закріпити порядок ухвалення рішення двома третинами голосів: або з усіх питань, або з тих, що стосуються землі, використання природних ресурсів, етнокультурних та інших проблем – згідно з затвердженим переліком. Таким чином мінімізувалася б небезпека ігнорування волі депутатів від менш численних етнічних спільнот, а отже – і представників кримськотатарського народу.

Крім того, було б знято проблему виділення спеціальних квот для репатріантів. Такі квоти багатьма розглядаються як небезспірна преференція і тимчасовий захід, термін доцільної дії якого практично не можна визначити критеріями, які задовольняли б усіх суб’єктів етнополітичних відносин. Квоти, до того ж, обмежують репатріантів у можливостях ширшого за квотоване представництва у виборних органах влади. Питання обрання до Верховної Ради АРК кандидатів, які представляли б у цій владній структурі різні етнічності, вирішувалося б як на загальнополітичних для всієї України засадах (перша палата), так і на етноспецифічних для Криму (друга палата).

Перед кожною виборчою кампанією в ході складання списку виборців у АРК норма представництва кожної з національних курій могла б уточнюватися залежно від реальної на той час кількості виборців, що ідентифікують себе з певною етнічною спільнотою. Суб’єкти висунення кандидатів у депутати від національних курій, чисельність яких може бути недостатньою для самостійного представництва, мають право утворення виборчих блоків з іншими. В разі визнання обраними по національній курії (куріях) кандидатів списку, які набрали більшу кількість голосів порівняно з іншими (так звані відкриті списки), можна зняти або принаймні пом’якшити і найгостріше питання формування виборчих списків – про місце (номер) у списку.

Стосовно участі громадян різної етнічної ідентичності в органах влади, де на посаду працівники не обираються, а призначаються, тут формальний етнопропорційний підхід хибує насамперед можливою шкодою щодо професіоналізму кадрів. Одним із шляхів забезпечення професійно якісного етнопредставництва могло б стати конкурсне заміщення посад з обов’язковим іспитом на знання державної мови та мови (або мов), якою (якими) спілкується певний відсоток населення адміністративно-територіального утворення, управлінською одиницею якого є відповідна владна структура. За такого порядку оцінка рівня фахової підготовки поєднувалася б з вимогою володіння претендентом на посаду мовою тієї або іншої етнічної спільноти, гострота можливої колізії між етнічністю і професіоналізмом пом’якшувалася б. Варто ширше застосовувати направлення в навчальні заклади, які готують фахівців з державного управління, осіб з-серед репатріантів.

І все ж зняти з порядку денного тему законодавчого розвитку конституційних положень про корінні народи і меншини України навряд чи можливо. Хоча таке зняття, з нашого погляду, сприяло б оптимізації етнополітичних відносин в Україні, оскільки зменшувало б змагальність за етногрупові статуси і преференції. Нині ж політичні активісти багатьох етнічних меншостей України висловлюють невдоволення віднесенням їх спільнот до категорії національних меншин. Не тільки в кримськотатарському, а й в інших етнічних сегментах українського громадянства актуалізується питання наповнення реальним змістом задекларованого Конституцією положення про сприяння держави розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів. Тобто, посилюють позиції прихильники правового забезпечення інтересів етнонаціональних спільнот через упровадження в законодавство юридичних формул, виведених з визнання пріоритетності групових прав порівняно з особистісними правами громадян. У разі домінування цієї тенденції логічно постане питання про законодавче внормування державотворчого статусу української етнічної нації. Тож для української етнополітики сьогодні вкрай актуальні слова Карла Поппера: “Ми можемо повернутися до племені, але якщо ми хочемо залишитися людьми, ми повинні рухатися вперед до громадянського суспільства”⁵⁷.

В Україні дедалі помітнішою стає тенденція до утвердження не етнічного, а саме громадянського розуміння української нації як поліетнічної політичної спільноти громадян. Але навряд чи в теперішніх умовах можливо так відредагувати преамбулу і статті Конституції, в яких ідеться про різні види групової етнонаціональної ідентичності (українська нація – в етнічному сенсі, корінні народи і національні меншини у складі українського народу як суб’єкта права на самовизначення і носія державного суверенітету), щоб в Основному законі етногрупова ідентичність не згадувалася, а йшлося лише про громадянську ідентичність як основу правовідносин між громадянами України та між ними й Українською державою. Тому на розвиток статті 11 Конституції можна було б провести законопроектну роботу (в частині підготовки проектів Закону про Концепцію етнонаціональної політики та Закону про корінні народи і національні меншини) на таких принципових засадах: 1) в названих проектах не застосовувати поняття “статус” стосовно будь-якої з етнічних спільнот (“корінних народів і національних меншин”), а в разі обґрунтованої необхідності – допускати його вживання винятково в сенсі словосполучення “статус осіб – громадян України з-серед (з числа) її корінних народів і національних меншин”; 2) вживати як єдине поняття словосполучення “корінні народи і національні меншини” (методологічно цікавим у цьому контексті виглядає зауваження М.Степико, що “на підготовчому етапі розробки Конституції термін національні меншини і корінні народи” було замінено на “корінні народи та національні меншини” для того, щоб слово “корінні” одночасно відносилося як до слова “народи”, так і до словосполучення “національні меншини”, знімаючи проблеми самоідентифікації автохтонних національних меншин України – євреїв (? – Авт.), греків, поляків, росіян, румун, угорців тощо…”⁵⁸; 3) подібно тому, як у чинному Законі “Про національні меншини в Україні” не названо жодної з етноспільнот, яких український законодавець включає до категорії національних меншин, в нових законопроектах не варто відносити якусь з етногруп до категорії “корінних народів і національних меншин”. Слід постулювати, що “належність до корінних народів і національних меншин є виявом і наслідком самоідентифікації особи та етнічної спільноти і не надає будь-яких переваг, порівняно з іншими особами та спільнотами, які представляють громадян України”. Це – імператив статті 24 української Конституції: “Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними ознаками”; 4) дати визначення поняття “корінних народів і національних меншин” в редакції, наближеній до варіантів у документах ООН; 5) зважаючи на те, що світова правова практика у сфері етнонаціональних відносин виходить з необхідності ухвалення спеціальних законів і міжнародних актів з метою формування юридичних гарантій не для створення переваг будь-кому, а для недопущення порушень і забезпечення однакових для всіх прав, включно з особами, які належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин, в законопроектах треба подати узгоджений з представниками етноспільнот України перелік прав і свобод “корінних народів і національних меншин”, щодо гарантування яких Українська держава бере на себе спеціальні зобов’язання, не порушуючи при цьому права і свободи осіб, що належать до інших спільнот, включно з українською, яка становить більшість населення країни; 6) готувати тексти проектів, виходячи з пріоритету особистих прав громадянина, порівняно з груповими правами, при одночасному забезпеченні останніх, за “формулою”: “Особи, що належать до корінних народів та національних меншин, можуть здійснювати свої права, в тому числі права, викладені в цьому законі, як індивідуально, так і спільно з іншими членами своєї групи без будь-якої дискримінації”. Запропоноване положення відповідає суті й змісту статті 3 “Декларації про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин”, ухваленої в грудні 1992 року резолюцією Генеральної Асамблеї ООН, та інших документів міжнародних організацій, з Радою Європи та Міжнародною Організацією Праці (МОП) включно, в тому числі тих, які стосуються корінних народів⁵⁹; 7) окремо застерегти, що гарантії окремих прав громадянина і спільноти з-поміж корінних народів і національних меншин України, забезпечуються ратифікованими Україною міжнародними актами, а також актами Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Щодо останнього – Україна вже має відповідний правовий досвід. Це, зокрема, ратифікація Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Попри всі вади Закону України про ратифікацію Хартії⁶⁰, політична воля центральної і регіональних влад України та об’єднань і активу етнічних спільнот щодо реалізації її положень здатна належним чином забезпечити на українських теренах мовні інтереси і права білорусів, болгар, гагаузів, греків, євреїв, кримських татар, молдаван, німців, поляків, росіян, румунів, словаків. Ініціативне впровадження Хартії гарантує реалізацію й розвиток культурозберігаючих, етноконсолідуючих, комунікативних та інших функцій мов названих спільнот, воно, по суті, знімає проблему додаткового законодавчого регулювання статусу і порядку застосування російської та кримськотатарської мов в Україні.

¹ День. – 2004. – 19 травня.

² Вісті з України. – 1996. – 19 травня.

³ Депортовані кримські татари, болгари, вірмени, греки, німці: Збірник документів Автономної Республіки Крим (1989–1999). – К. – 1999. – С. 169-175.

⁴ Там само. – С. 211.

⁵ Там само. – С. 261.

⁶ Крымское Информационное Агентство. – 2004. – 25 февраля // www. kicenter.crimea.ua

⁷ Там само. – 30 марта // www.kicenter.crimea.ua

⁸ Доповідь Мустафи Джемільова на конференції делегатів ІІІ Курултаю кримськотатарського народу // Кримськотатарське питання. – Сімферополь. – 1999. – Ч.1 (5). – С. 22.

⁹ Крымское Информационное Агентство. – 2004. – 25 февраля // www. kicenter.crimea.ua

¹⁰ Депортовані кримські татари, болгари, вірмени, греки, німці: Збірник документів Автономної Республіки Крим (1989–1999). – С. 182-190, 286, 296.

¹¹ Там само. – С. 326, 328, 341, 353-354, 360, 367.

¹² Ільясов Ремзі. Кримськотатарська проблема: реалії і перспективи // Кримськотатарське питання. – Сімферополь. – 1999. – Ч.4 (8). – С. 71-72.

¹³ Там само. – С. 73, 74.

¹⁴ Депортовані кримські татари, болгари, вірмени, греки, німці: Збірник документів Автономної Республіки Крим (1989–1999). – С. 242-243.

¹⁵ Програма розселення та облаштування депортованих кримських татар та осіб інших національностей, які повернулися в Автономну Республіку Крим на постійне проживання, на період до 2005 року. Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16 травня 2002 р. №618 // Кримські студії. – 2002. – № 3-4 (15-16). – С. 5.

¹⁶ Крымское Информационное Агентство. – 2004. – 25 февраля // www. kicenter.crimea.ua

¹⁷ Там само.

¹⁸ Выступление Председателя Совета Министров Автономной Республики Крым С.В.Куницына на республиканском совещании по подготовке к 60-летию депортации из Крыма крымских татар и по вопросам наделения землей репатриантов (19 марта 2004 г.) // www.crimea-portal.gov.ua.

¹⁹ Контекст-Медиа. – Симферополь. – 2004. – 25 февраля.

²⁰ Прибыткова И. Правовые и гуманитарные проблемы реинтеграции ранее депортированных в Крыму: Аналитический доклад. – К. – 1999. – С. 206, 207, 208, 209, 211, 212, 223.

²¹ Тищенко Ю., Піховшек В. Повернення кримських татар: хроніка подій. – К. – 1999. – С. 237.

²² Прибыткова И.М. Назв. праця. – С. 213.

²³ Там само. – С. 215.

²⁴ Крымское Информационное Агентство. – 2004. – 25 февраля.

²⁵ Нетеса С.В. Проблеми соціально-економічної адаптації кримськотатарських репатріантів // Проблеми інтеграції кримських репатріантів в українське суспільство. Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції. М. Київ, 13– 14 травня 2004 року. – К. – 2004. – С. 204.

²⁶ Статистичний щорічник України за 2002 рік / За ред. О. Осауленка. К. – 2003. – С. 414, 426.

²⁷ Самар В. На дикому краю ойкумени // Дзеркало тижня. – 2004. – 13 – 19 березня.

²⁸ Депортовані кримські татари, болгари, вірмени, греки, німці: Збірник документів Автономної Республіки Крим (1989–1999). – С. 13; Прибыткова И.М. Назв. праця. – С. 243.

²⁹ Депортовані кримські татари, болгари, вірмени, греки, німці: Збірник документів Автономної Республіки Крим (1989–1999). – С. 26.

³⁰ Прибыткова И.М. Назв. праця. – С. 217, 218.

³¹ Офіційний вісник України. – К. – 1999. – № 49. – С. 11-13.

³² Депортовані кримські татари, болгари, вірмени, греки, німці: Збірник документів Автономної Республіки Крим (1989–1999). – С. 258.

³³ Кримськотатарське питання. – 2000. – №4. – С.3-4.

³⁴ Семена М. “Земля чорна, але вона – золото” // Дзеркало тижня. – 2001. – №16 (21-27 квітня).

³⁵ Семена М. Назв. праця; Дарг В. Земля должна объединять, а не разъединять людей // Голос Крыма. – 2001. – № 23 (1 июня).

³⁶ Выступление Председателя Совета Министров Автономной Республики Крым С.В.Куницына на республиканском совещании по подготовке к 60-летию депортации из Крыма крымских татар и по вопросам наделения землей репатриантов (19 марта 2004 г.) // www.crimea-portal.gov.ua.

³⁷ Семена М. Кримський “земельний бізнес у розпалі“. Як увести в правове русло розподіл землі в автономії // Дзеркало тижня. – 2004. – 31 січня – 6 лютого.

³⁸ Земля і сваволя. Конкуренція за кримське узбережжя “оформилася” в міжетнічний конфлікт // День. – 2003. – 22 січня.

³⁹ Касьяненко М. Кримські особливості земельного питання // День. – 2004. – 5 лютого.

⁴⁰ Семена М. Кримський “земельний бізнес у розпалі”. Як увести в правове русло розподіл землі в автономії // Дзеркало тижня. – 2004. – 31 січня – 6 лютого.

⁴¹ Проект Концепції державної політики України щодо корінних народів; Проект закону України “Про статус кримськотатарського народу” // Кримські студії. Інформаційний бюлетень. – 2001. – № 1(7). – С. 59-74.

⁴² Проект Закону про статус кримськотатарського народу // http://195.230.149.70:7777/pls/zweb/webproc34?idpf3511=15737pf35401=39288

⁴³ Майборода О.М. Ідентифікація “корінного народу“ як суб’єкта етнополітичної сфери у світлі норм міжнародного права та етнополітичної практики зарубіжних країн // Вісник Держкомнацміграції України. – 2002. – №4. – С. 91-97; Беліцер Н. Проблема забезпечення прав корінних народів: міжнародний досвід і Україна // Правова допомога раніше депортованим громадянам: теоретичні та практичні аспекти як шлях до законодавчих змін. – К. – 2004. – С. 122-132 та ін.

⁴⁴ Там само. – С. 70-71.

⁴⁵ Там само. – С. 41; Бюлетень Центру плюралізму Інституту демократії ім. Пилипа Орлика. – К. – 1996. – Вип. 4. – С. 2-3.

⁴⁶ У викладі однією з робочих мов ООН – російською – назви документів подано так (офіційного україномовного перекладу поки що не існує): Конвенция 107 . Конвенция о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах //www.ilo/ru/standards/conv/conv107.htm; Конвенция 169. Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизи в независимых странах // www.ilo/ru/standards/conv/conv169.htm.

⁴⁷ Панчук М., Котигоренко В. Національні аспекти десталінізації режиму // Початок десталінізації в Україні (до 40-річчя доповіді М.Хрущова на ХХ з’їзді КПРС). Матеріали конференції “круглого столу” в Інституті історії НАН України (26 лютого 1996 р.). – К. – 1997. – С. 176-177.

⁴⁸ Відповідна інформація міститься в листі Голови Держкомнацу Г.Г.Москаля №219 від 25.12.2003р. на адресу директора Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАН України академіка І.Ф.Кураса // Архів автора.

⁴⁹ Закон України “Про статус корінних (автохтонних) народів України”. Проект / Державний Комітет України у справах національностей та міграції // Архів автора.

⁵⁰ Проект декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов //www.un/org/russian/hr/indigenous/guide/brosh5.html

⁵¹ Закон України “Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин”. Текст документа: 703/97 – вр, редакція від 09.12.1997 // www.rada.gov.ua./lows/pravo/new/cgi bin/ show.cgi.

⁵² Рамкова конвенція про захист національних меншин та пояснювальна доповідь. Рада Європи // Права людини в Україні. – С. 148.

⁵³ Altin Besik. Специальный выпуск к слушаниям в Верховной Раде Украины. Коренные народы: ситуация в Крыму и международный опыт. – 2000. – № 6/1. – С. 191-230.

⁵⁴ Проект Закону України “Про реабілітацію та забезпечення прав осіб з числа національних меншин, що зазнали репресій та були депортовані з території України // Бюлетень Держкомнацміграції. – 1999. – № 1. – С. 43-44.

⁵⁵ Проект Закону України “Про відновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою” // http://195.230.149.70:7777/pls/zweb web proc 34?id pf3511=15737pf35401=39288

⁵⁶ Котигоренко В. Політичні причини етноконфліктних ситуацій у спектрі кримського досвіду //Наукові записки Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАН України. – К. – 2002. – Вип. 21. – С. 164-166.

⁵⁷ Цит. за: Дарендорф Р. Современный социальный конфликт (отрывки из книги) // Иностранная литература. – 1993. – №4. – С. 240.

⁵⁸ Степико М. Українська політична нація: проблеми становлення // Політичний менеджмент. – 2004. – №1(4). – С. 19-29.

⁵⁹ Котигоренко В. Етнічні протиріччя і конфлікти в сучасній Україні: політологічний концепт. К. – 2004. – С. 513-517, 542-547.

⁶⁰ Там само. – С. 536-537.